顶层设计推进生态保护补偿机制建立

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最近，国务院办公厅发布了《关于完善生态保护补偿机制的意见》(以下简称《意见》)，旨在不断完善转移支付制度，探索建立多元化的生态保护补偿机制，逐步扩大补偿范围，合理提高补偿标准，有效调动全社会参与生态环境保护的积极性，促进生态文明建设。

近年来，中国越来越重视生态环境的保护和建设。为此，采取了一系列战略措施加强保护和建设，一些重点地区的生态环境得到了有效保护和改善。但是，由于相关保护工作起步较晚，区域差异较大，生态环境脆弱，生态环境恶化趋势有待进一步遏制。

需要指出的是，实施生态保护补偿是调动各方积极性、保护生态环境的重要手段，也是生态文明体系建设的重要组成部分。近年来，各地区和有关部门出台了许多相关政策，推进生态补偿机制工作。例如，2013年4月，第十二届全国人民代表大会常务委员会第二次会议审议了《国务院关于生态补偿机制建设的报告》，征求了关于建立和完善生态补偿机制的意见。2015年，中共中央、国务院发布《关于加快生态文明建设的意见》和《生态文明制度改革总体规划》，提出加快形成受益者付费、保护者获得合理补偿的生态保护补偿机制。

依靠政策推动，重点生态功能区转移支付制度基本形成。目前，从2008年到2015年，中央政府共安排转移支付资金2513亿元。但是，从我国的总体情况来看，生态保护补偿的范围还很小，标准还很低，保护者和受益者之间良性互动的制度和机制还不完善，这在一定程度上影响了生态环境保护行动的有效性。

建立生态补偿机制可以推进我国生态文明建设战略，促进环境保护从行政手段向法律、经济、技术和行政手段综合运用的转变，促进资源的可持续利用，加快建设环境友好型社会，实现不同地区、不同利益群体的和谐发展。该意见的颁布是生态补偿机制顶层设计的重要进展。

对此，国家发展和改革委员会负责人在解释《意见》时也表示，《意见》是国务院第一个关于生态保护补偿的专项文件，是生态保护补偿的顶层制度设计，是指导重点地区、重要区域和跨区域补偿的指导性文件。《意见》的颁布，有利于调动全社会保护生态环境的积极性，促进生态保护补偿的制度化、规范化，有利于促进主体功能区战略的实施，有利于促进欠发达地区贫困人口共享改革发展成果，对促进转型和绿色发展，加快生态文明建设具有重要意义。

同时，为科学界定保护者和受益者的权利和义务，《意见》还明确了“谁受益，谁补偿”的原则，以促进生态保护补偿标准体系和沟通协调平台的建设，加快形成受益者付费、保护者获得合理补偿的运行机制。

记者认为，实现“谁受益、谁补偿”的原则不再是政策层面的诉求，而是有坚实的基础，明确了责任主体、目标任务和补偿方式。这标志着中国在生态补偿法制化方面迈出了一大步，其意义和影响将是深远的。

对于未来要实现的目标，《意见》提出，到2020年，要实现森林、草原、湿地、沙漠、海洋、水流、耕地、禁止开发区、重点生态功能区等重点区域生态保护补偿的全覆盖。补偿水平与经济和社会发展相适应。跨区域、跨流域补偿试点示范取得重大进展，多元化补偿机制初步建立，基本建立起符合中国国情的生态保护补偿体系

从建立生态补偿机制来看，资金来源仍然是一个迫切的问题。现有的生态保护补偿资金主要依靠中央财政转移支付，渠道相对单一。对此，《意见》提出从三个方面筹集资金，加大保护和补偿力度。在纵向方面，中央和地方政府应逐步增加对重点生态功能区的转移支付。中央和地方预算投资将优先支持重点生态功能区基础设施和基本公共服务设施建设。在横向方面，鼓励受益地区和生态保护区、流域上下游通过资本补偿、对口合作、产业转移、人员培训和联合建设园区等方式建立横向补偿关系。在市场方面，市场机制应在促进生态保护方面发挥积极作用，使保护者通过生态产品的交易获得利润，建立水权、排污权和碳排放权的初始分配制度，探索建立水权、排污权和碳排放权的交易制度。建立统一的绿色产品标准、认证、标签等制度，完善绿色产品财税金融支持和政府采购政策的实施。

综合分析表明，生态保护补偿由生态受益者和代表受益者的各级人民政府支付。因此，有必要将生态保护补偿纳入各级政府预算，切实履行支付义务，确保补偿资金按时足额支付。完善生态保护成效与资金配置挂钩的激励约束机制。加强生态保护补偿资金使用的监督管理和权责落实。