京津冀“十三五”规划：政策创新破解一体化藩篱

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第一个跨省区域的“十三五”规划——京津冀“十三五”期间国民经济和社会发展规划(以下简称“京津冀十三五规划”)近日发布实施，成为2016年春节假期后最抢眼的热点话题之一，引起了社会各界的持续关注。

京津冀一体化进程是中国近两年大力推进的国家战略之一，并打算在区域发展中发挥主导作用。京津冀“十三五”规划的目的是什么？它描述了什么样的集成模式？接受《中国经济时报》记者采访的专家对此进行了解读。

整合机制需要全面构建

作为推进京津冀协调发展重大国家战略的重要指导文件，《京津冀“十三五”规划》明确了京津冀地区未来五年的发展目标。其中，在政策创新方面，明确构建了行政管理、生态环境保护、产业发展和科技创新等一系列机制设计，旨在勾勒出真正有利于京津冀一体化进程的政策环境。

京津冀“十三五”规划提出，在“十三五”期间，京津冀地区将建设世界一流的航运空枢纽，建设世界一流的现代化港口群，加快首都园区建设，打赢河北扶贫攻坚战，建立和完善区域安全联防联控体系，全面提升首都服务国际交流的软硬件水平，加强与长江经济带的联动，建立统一规范的市场体系

国家发改委土地发展与区域经济研究所土地规划研究室副主任黄表示，区域一体化的关键前提是普遍存在的行政壁垒。在接受本报记者采访时，他表示，京津冀一体化已经率先实现跨区域发展。关键在于规划能否明确政府能做什么和应该做什么，同时要形成一个科学、合理、高效、可行的制度和机制设计，调动社会各种力量参与区域一体化的推进。

就生态环境保护而言，寻求综合治理，维护包括空气污染在内的区域生态环境，是客观上加速京津冀一体化的主要驱动力之一。北京公众与环境研究中心主任马军告诉记者，京津冀生态环境联动机制对实现三地绿色协调发展非常重要。他认为，京津冀资源共享有利于整个地区解决共同的大气污染问题，特别是对天津和河北而言，以生态的名义寻求绿色发展将有助于他们在能源结构转型和产业结构调整过程中找到有利的突破口。

应该说，工业的绿色转型对生态环境至关重要，而工业科技创新将有助于绿色转型。黄认为，首先，三地应加强京津冀地区企业的统一整合，使不同的企业在该地区获得更大范围的发展。第二，取消对商品流通的限制，形成统一的市场，有效地流通商品；第三，改善各种资源要素的流动环境，加大资本、技术和人才领域的区域整合，有利于资源的全面共享。

“北京有足够的辐射驱动力，通过完善的金融信用体系为整个京津冀市场提供金融支持。同时，北京雄厚的科研实力为未来高科技产业的发展提供了人才支撑。”黄征的理论。

以“人”为核心服务新型城镇化

2016年不仅是“十三五”规划的第一年，也是2020年全面实现和建设小康社会决定性阶段的第一年。因此，站在2016年的中国经济和社会注定会有不同于以往的发展规划和目标。这在京津冀一体化的发展过程中尤为明显。

京津冀“十三五”规划提出，到2020年，京津冀地区综合实力将进一步增强，经济将保持中高速增长，结构调整将取得重要进展；协调发展取得阶段性成果，首都“大城市病”问题得到缓解，区域综合交通网络基本形成；生态环境质量明显改善，生产方式和生活方式绿色化，低碳水平提高；人民生活水平和质量普遍提高，城乡居民收入快速增长，基本公共服务均等化水平稳步提高。

不难发现，把重点放在“大城市病”治理、交通网络布局、生态改善、产业规划和公共服务均等化等任务的目标表达上，无异于重申新型城镇化的要求。黄认为，跨省区域一体化规划在寻求共同发展的过程中，很难回避所谓的“如何组织”问题，即制度机制和相关政策制度的制定与实施。组织的好坏将决定该地区不同地区能否真正获得共同发展的机会。

北京市发展和改革委员会有关负责人表示，京津冀“十三五”规划坚持《京津冀协调发展规划纲要》，深入研究分析“十三五”期间京津冀区域发展面临的环境、机遇和挑战，明确“十三五”期间京津冀区域发展的总体思路、发展目标和主要任务，提出重大项目、配套政策和保障措施等。它不仅注重与国家“十三五”规划的衔接，而且加强了与相关区域规划和专项规划的衔接，更紧密地结合了京津冀三省的实际，体现了规划的指导性、科学性和针对性。

显然，解决不同层次规划之间的衔接和可操作性问题，将决定京津冀“十三五”规划能否有效实施。黄强调，区域一体化的发展将有助于中国打破行政区域规划的束缚，实现资源的整合和再分配。此外，京津冀的客观条件有助于迫使大城市做一些功能性救济，从而缓解大城市的疾病。功能救济不仅涉及交通，还涉及住房、人口、就业、教育和其他与人民生活相关的方面。

在黄看来，缓解首都的功能性压力，形成大城市的疾病治疗模式，不能简单地通过创造交通互联互通的区域发展环境来实现。“综合开发要更加注重城市质量，要改变过去城市发展固有的思维方式，就必须以区域协调发展的总体愿景规划城市发展道路。”

黄强调，服务新型城镇化最重要的是以人为本，即有效解决基本公共服务不平等问题。他认为，要解决公共服务均等化的问题，需要投入大量的资金，这必然需要长期的、大规模的投资，而且很难一蹴而就。