以营改增为突破口推动经济行稳致远

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时报评论

周子勋

“营改增”作为深化财税体制改革、促进经济结构调整和产业转型的“大事”，已经发挥了它的作用。继今年的《政府工作报告》之后，提出了“扩大阵营”的三项原则，3月18日召开的国务院常务会议部署了试点工作。在最近举行的2016年中国发展论坛年会上，财政部部长楼继伟表示，税收信息、基础信息和档案的迁移已经开始，确保了5月1日全面实施营地改革。

自2012年上海试点“营改增”以来，已经过去了四年。目前，交通、邮政、电信和一些现代服务业的“营改增”已经在全国范围内推行。据统计，截至2015年6月底，纳入“营改增”试点的纳税人有509万人，累计减税4848亿元，产业链的减税效应继续显现。然而，由于利益调整的复杂性和合规性的挑战，金融、房地产、建筑和生活服务四大行业的“营改增”试点项目被推迟。这四大产业是营业税的主体，年营业税规模约为1.9万亿元，约占原营业税总收入的80%，涉及纳税人近1000万人，是此前“商改加”试点纳税人总数的近1.7倍，也是最重要的产业和“商改加”的“最后一公里”。

分析原因，建筑业和房地产业的共同问题是投入难以扣除。由于建筑业不同层次的分包和供应商的不均衡，企业很难获得所有投入的增值税发票，抵扣不足的现象非常普遍。另外，建筑业的人工成本很高，但是人工成本是不扣除的。一旦企业无法获得足够的进项增值税发票，营改后成本可能会急剧上升。然而，金融业的问题在于资产配置行为不是消费行为，因此是否应该征收增值税存在争议。金融业有一个复杂的格式，包括银行、证券、保险、基金公司、资产管理公司等。有必要制定非常谨慎和公平的规则，规定如何对不同性质的收入征税，以及同一行业之间的商业交易是否将继续免税。

中央和地方政府之间的财政不平衡加剧，这使得难以促进营地改革的扩大和增加。营业税是地方税，是地方税收的主要来源。增值税是一种共享税，由中央和地方政府按照75: 25的比例分摊。即使“增值税改革”产生的增值税收入100%归地方所有，“增值税改革”带来的大部分减税后果将由地方承担。此外，这部分增值税收入迟早会统一比例转移到中央，这是地方财政难以承受的。此外，中央政府在财政和税收改革方面做出了新的决定，保持目前的模式基本不变。由于“营改增”产生了大规模的减税效应，减税后的税收实际上是地方政府的收入，地方政府收入的比重会下降。据国家税务总局统计，2015年前11个月，上述四大产业涉及的营业税收入为1.75万亿元，占营业税总收入的60%以上，占地方一般财政收入的23%，这意味着“营改增”中最困难、最关键的部分亟待推进。

中央政府已经正式回应了这一号召:楼继伟曾表示，2016年将全面推进“营改增”改革，并将建筑业、房地产业、金融业和生活服务业纳入试点范围。一旦这一问题被打破，全面“营改增”的减税数额将是意料之中的。原国家税务总局副局长许善达曾表示，如果“营改增”全面实施，减税规模将达到9000亿元。中国社会科学院财政经济研究所所长高培勇也估计，如果“改革阵营”覆盖所有行业，税率得到调整和提高，空.将减税9000亿元至1万亿元当然，应该注意的是，对于企业来说，减税有利于提高效率，但是在经济低迷时期，如此大规模的减税将会产生巨大的财政压力。为此，李克强总理在18日的座谈会上强调，各部门、各地区要顾全大局，量入为出，打破利益壁垒，共同推进改革。“营改增”全面推进后，增值税分成比例应合理适度调整。

换句话说，随着营业税全面纳入增值税，地方政府的主要税种已全部纳入中央和地方共享税，中央和地方共享税收收入也有所扩大，这引起了地方对税收减少的担忧。因此，有必要提前规划中央政府财政关系的调整。一些地方税务部门负责人表示，由于经济增长的下行影响，目前地方税收压力巨大。营改增后，地方税收将纯粹减少。同时，不少地方税务部门干部反映，根据国家税务总局的有关规定，2009年以来新增的企业所得税纳税人中，应缴纳增值税的企业的企业所得税由国家税务总局管理；对应缴纳营业税的企业，企业所得税由地方税务局管理。

这意味着“营改增”全面实施后，新办企业的所得税将全部归国家税收征管，地方税收将再次面临流失的困境。为了平衡中央与地方的财政关系，专家认为有两种选择:一是在不完善的地方税制下，增值税仍然是共享税，但要增加地方共享的比例，共享的基础可以在考虑人口、消费能力、基本公共服务需求以及地方政府的财政收入能力和财政支出等诸多因素后确定；第二，在地方税体系完善的条件下，地方不分割，增值税成为中央税收，由中央政府以转移支付的形式使用。营改增不仅是营业税和增值税的整合，也是中央与地方财政关系的重大调整。营地改革完成后，如何安排中央和地方政府的财权是一个不可回避的问题。

无论如何，从改革的角度来看，当务之急是“改革阵营，扩大阵营”。从某种意义上说，“营改增”是财税改革的主线，直接涉及到地方主体财力结构的重大变化。这种变化和调整不是权宜之计，而应基于体制安排。如果中央政府财政关系调整滞后，本应发挥的“牛鼻”效应可能变成“拖累”效应。深化财税改革应尽量避免这种尴尬，这就要求改革要系统地进行，充分发挥各方的积极性。改革财政收支环节，完善地方税体系建设和债务融资机制，建立财权、事权和事权相匹配的分税制财政管理体制。在政府机构改革尚未深化的情况下，严格执行预算改革无异于财政紧缩。在现代财政体制建立之前，它将增加经济下行压力，给深化改革增加许多不必要的麻烦。因此，改革可能引发财政紧缩的预期，这反过来将限制改革的实施，并最终导致改革进展缓慢和政府公信力下降的“双重损失”。这是中央政府、地方政府、市场和人民不愿看到的结果。采取预防措施，并尝试在顶层设计中终止这种可能性。改革的总方向已经确定，但是应该越来越仔细地考虑前进的速度，根据帕累托改进，应该朝着最小化阻力的方向前进。