推动形成合理的预算管理制度体系

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专家意见

国务院发展研究中心研究员孟春

3月20日，财政部部长楼继伟在中国发展论坛2016年年会上发表了题为《深化财税体制改革，构建现代财政体制》的演讲。党的十八届三中全会决定指出，财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税制度是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。财税改革主要包括三个方面:预算管理体制改革、税收制度改革、中央与地方权力和支出责任的合理划分。

楼继伟说，预算管理体制改革是深化财税体制改革的基础，而衔接问题在预算管理体制改革中是十分重要和深远的，即党的十八届三中全会提出“要清理和规范与增加财政收支或者国内生产总值挂钩的重点支出，一般不采取衔接的办法”。

楼继伟表示，在2012年预算中，教育、科技、农业、医疗卫生、社会保障、文化和计划生育等七大类支出占国家财政支出总额的48%。这种僵化的财政支出结构产生了许多弊端:与需求管理的灵活性相反，财政政策难以发挥反周期调节作用；地方需求是多样和分散的，联系的原始作用难以实现；与预算法的绩效原则相反，绩效不影响支出安排的金额；资本利用效率低下，资本短缺和资本闲置现象并存；特别支出大幅增加，财政支出日益分散。

清理和规范与财政收支和国内生产总值增长挂钩的重点支出，是预算管理体制改革的重大突破，也是《决定》的亮点。为了使财务工作更加注重绩效，更加贴近实际，今后应在以下几个方面下大力气。

严格遵循预算法的绩效原则，修订和完善现行法律法规。在预算法中，绩效原则体现在预算的编制、执行和监督中，实现了预算活动中绩效管理的全过程覆盖。根据预算法的绩效原则，财政部门应优先考虑绩效评价好、社会经济效益高的项目，对不符合绩效要求的项目拒绝立项，对实施效果差的项目减少拨款或停止安排下一年度的财政预算。但是，有些法律法规要求支出必须挂钩，这违背了预算法的绩效原则，必须尽快进行修订和完善，以促进形成合理、科学的预算管理体系。

整合专项转移支付，提高一般性转移支付比重。今后，要进一步提高地方自主权和灵活性，充分发挥地方信息优势，促进地方财政整体协调，因地制宜，清理、整合和规范专项转移支付，降低专项转移支付比重。

加快理顺中央与地方财政关系，建立权责一致的体制。在适度强化中央政府权力、明确中央政府和地方政府共同权力、将区域公共服务确定为地方权力的基础上，应尽快解除地方政府不合理的预算约束。结合本地实际，规划设计中央对地方专项转移支付的种类和数量，进一步完善专项转移支付制度，科学配置财政资金。

深化预算管理体制改革不仅是“十三五”规划纲要中加快财税体制改革的重要环节，也是我国经济转型升级背景下优化财政职能的必然要求。深化预算改革，以清理和规范与财政收支增长或国内生产总值挂钩的重点支出为突破口，有利于充分发挥金融的反周期调节作用，建立现代金融体系，促进国家治理能力和治理体系的现代化。要落实创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念，全面提升金融工作服务经济社会发展的能力，充分发挥财税体制改革在全面深化改革中的支撑作用，促进新五年规划时期中国经济健康、快速、科学发展，为全面建设小康社会奠定坚实的经济基础。