新阶段审批制度改革的两个抓手

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张南迪扬

行政审批制度改革仍是2016年政府工作报告的亮点，“放权与放权相结合”是改革的重点和主要思路。报告认为，行政审批制度改革的推进策略可以概括为“各方面结合，后续配套”。“总体”改革有四种观点。一是继续取消和下放行政审批项目。报告指出，去年，“国务院各部门全年取消和下放了246个行政审批项目，取消了29个评估和表彰项目，取消了149个职业资格许可和认证项目，重新修订了投资项目核准目录，大大缩小了核准范围。”

2016年，国家将继续对取消和下放行政审批项目的力度和力度进行思考。数据显示，截至今年2月底，本届政府已分9批下放和取消行政审批项目，累计取消599项，占国务院行政审批项目总数的39%。2015年，约40%的项目在一年内被取消。

二是取消所有非行政许可审批。《行政许可法》规定设立行政许可审批项目后，大量非行政许可项目的设立成为推进行政审批制度改革的障碍。这是中国行政审批制度改革陷入“简化-扩张-再简化-再扩张”怪圈的原因之一。

《2015年政府工作报告》首次提出“取消所有非行政许可审批”的理念，在改革的决心和力度上，比2014年“全面清理非行政许可审批”的理念更进一步。与2015年相比，今年的政策推广值得期待。2015年5月，国务院发布了《国务院关于取消非行政许可审批项目的决定》，强调“非行政许可审批今后不再保留”。这意味着今后国家将严格执行《行政许可法》关于设立行政审批项目的规定，不允许以“非行政许可审批”的名义设立审批项目。今后，我们不会再看到按照政府职能部门的《通知》和《管理办法》设置非行政许可审批项目。

第三，“建立规范的行政审批管理制度”。改革的效果能否保持，取决于改革后能否建立和运行有效的管理体系。今年的政府工作报告继续强调要“建立规范的行政审批管理制度”。行政审批管理系统的覆盖面和实施机制是一个值得期待的工作领域。《行政许可法》颁布十多年来，国务院关于行政审批管理制度的规定一直没有颁布。虽然地方政府在一些领域探索了管理体制，但也存在内容不全、程序过于简单、领域零散等问题。

当前，迫切需要在全国范围内引入系统、全面的行政审批管理制度，并从制度规定和实施上完善《行政许可法》，为地方工作提供明确的指导。管理体系的内容可包括许可设立、实施机构、实施程序、费用、事后监督、违规处罚、执行机构处罚等。特别是，政府工作报告连续两年强调“取消所有非行政许可项目”，但对取消后重新设定的项目仍缺乏监督制约机制。《行政许可法》规定，行政机关违法设立行政审批项目的，应当依法责令改正或者撤销。该规定是否能有效限制非法设立的行政许可和非行政许可的审批项目，以及应建立何种限制机制来防止审批项目的重新扩张，都是今后建立行政审批管理制度需要考虑的问题。

第四，“公布省政府的权力和责任清单，确保法律不能授权，法定责任必须授权。”这是依法行政的具体体现，也是省级地方政府全面提升国家权力和责任的体现。在“有权利负责”的理念指导下，权力清单解决了政府的“混乱”；责任清单解决了政府的“不作为”，责任清单紧跟权力清单。这两份名单将进一步推动法制建设的进程。

目前，省级政府的权力和责任清单首次在全国范围内推广。这实际上是中国第一次对有关政府权力、责任和处罚措施的法律法规进行全面的自我检查。在自查过程中，如果不同的法律对相同的权力或责任有不同的要求，不同的法律相互争斗，法规滞后，就会提出下一步修改法律的要求。就法律责任而言，两份清单都涵盖了非法处罚。有些法律存在一些问题，如违法性描述模糊，空自由裁量权过大，不利于有效执法。随着这两份名单的出台，这些以前未被发现的问题将逐渐浮出水面，为中国进一步完善其法律体系提供线索。“点”的改革是指重点领域的改革。行政审批制度改革的一个主要特点是突出重点。现阶段的两个关键领域无疑是商业登记制度和投资项目审批领域。

当务之急是改革商业登记制度。自2014年2月注册资本登记制度改革以来，国务院开始了商业体制改革的新阶段。今年的政府工作报告指出，要深化商业体制改革，进一步简化注册资本登记手续，逐步实现“三证合一”。如何进一步深化商业体制改革是今年国家将继续推进的工作。

目前，商事制度改革的重点是工商登记的便利性。然而，一些法规并没有在全国范围内制定统一的要求。例如，在简化户口登记程序时，允许地方政府根据实际情况制定具体的条例。在具体实施方面，改革的前沿领域已经实现了商主体资格登记和居住审批的相对分离，在一些地方，居住登记更加复杂，降低了审批效率。深化改革不仅意味着先前的开放，而且意味着及时处理改革过程中的问题。“三证合一”是今年政府商业体制改革工作报告的亮点，体现了国家推进商业体制改革的决心。企业工商登记应当取得工商部门核发的营业执照、质检部门核发的组织机构代码证和税务部门核发的税务登记证。在三证合一之前，地方改革探索了简化审批程序，但由于没有协调国务院各部委事务的权力，三证仍需分开办理，影响了地方商业体制改革的成效。“三证合一”是一个很难破解的难题，只能依靠顶级设计。

目前，商事制度改革主要是商事登记制度的改革，今后应深化为全面的商事制度改革。除了登记之外，商业体制改革还应包括一系列改革领域，如登记、许可和对主要市场的监督。例如，简化注册程序后，申请行业许可证的行政审批仍将成为市场准入的制度性障碍；简化注册和许可后，如果监管制度不完善，将导致新的市场混乱。这些问题应该在当前的改革深化到商业体制改革时加以考虑。

二是投资项目审批改革。政府工作报告指出，将继续“大幅缩小政府批准的投资项目范围，下放审批权限...清理和规范中介服务，大幅减少投资项目的预审批。”投资项目审批环节长，利益面广，这是目前审批改革的第二个重点领域。这里需要强调的是行政审批的中介改革。投资审批链涉及大量中介服务。中介审批时间长，环节多，收费混乱，无法有效减少投资项目审批环节。到目前为止，国务院已经取消了大约70%的行政审批中介服务。如何在当地实施这些取消已经成为今年工作的重点。脱钩“红顶中介”也符合清理和规范中介服务的需要。“红顶中介”因其与政府部门的利益关系而获得了市场垄断地位或特殊关照。在国家层面，已经出台了清算与脱钩的文件，但各地的实际执行情况仍将是工作重点。在查明中介情况的过程中，存在着各部门不同程度地不愿意积极保护既得利益的现象。如何彻底摸清情况，彻底脱钩，将是行政审批中介改革的一项艰巨任务。

支持改革对保持改革成果意义重大。政府工作报告指出，要“加强事后监管，完善企业和社会网络，推进社会信用体系建设，建立全国统一的社会信用代码体系和信用信息共享交流平台，依法保障企业和个人的信息安全。”全国统一的社会信用代码，构建企业信用信息公开的“全国网络”，是事后监管的利器。这需要各省和各部门之间的大数据对接。目前，一些地方政府已经建立了区域信用体系，但在数据整合方面仍然存在障碍，尤其是垂直管理系统的数据。在系统平台建设中，不同部门和不同层次的地方政府存在着重复建设、碎片化、数据连接和共享意愿低等问题。

这些问题迫切需要国家自上而下引入一个统一的计划，并努力开放部门边界。政府工作报告批准了全国统一社会信用代码和企业信息公式网络，该网络概述了开放各种地方信息平台的可预见的未来。

(作者是中国人民大学公共管理学院助理教授，国家发展与战略研究所研究员)