特许经营重启立法送审稿或9月上报

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杜涛赵金玉

2016年，中国政府与社会资本合作领域的立法工作突然加速。

3月30日，国家发展和改革委员会组织了一次关于基础设施和公用事业特许经营的立法研讨会。经济观察员获悉，研讨会涉及一些具体的立法内容。例如，在特许经营申请领域、适用条件和调整范围方面，很明显“肯定列表”将继续被整理；认为现行土地政策应在某些方面适应特许经营项目的需要；会议还研究了政府和企业的主要范围、项目股权交易和市场退出机制、项目融资的资产证券化和金融机构的干预。

特许经营立法被国家发改委视为“ppp领域的基本法律制度”。它于2014年2月首次推出，征求意见稿已经修订了八次。然而，同年9月，这项立法工作意外中止，随后于2015年4月首次发布了法律效力较低的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》。许多业内人士猜测，特许经营立法可能不会在短期内提上日程。

然而，清华大学国际工程项目研究所教授王绶青认为，他参加的立法讨论以及3月份以来的一系列迹象表明，停滞了一年半的特许经营立法工作已经重启。两年前，国家发展和改革委员会首次启动特许经营立法时，王绶青是专家组成员。

他所说的“迹象”主要是两件事。首先，两周前，由国家发展和改革委员会牵头的基础设施和公用事业特许经营立法领导小组举行了第一次会议，部署和加快特许经营立法。国家发展和改革委员会的相关人士在会后也表示，他们将努力在9月底之前形成一份草案，以供审查，并按照立法程序提交给国务院。二是3月29日，国务院发布了《关于落实政府工作报告中重点工作部门分工的意见》，要求国家发展改革委和财政部按照职责分工负责，完善政府与社会资本的合作模式，做好1800亿元引导基金的使用工作。

在参加研讨会的两个月前，王绶青会见了国家发改委副主任。另一方前来询问ppp专家王绶青，征求意见稿在《特许经营法》颁布之前是否存在学术问题。

两人交流的学术话题似乎也反映在随后的立法讨论中。例如，关于研讨会上提到的土地政策和特许权的匹配问题，王绶青告诉《经济观察报》，国土资源部规定，商业用地的转让必须经过招标、拍卖和挂牌程序。在特许经营项目中，当地方政府因缺乏资金而需要补偿时，可以采用土地补偿，这与国土资源部的规定相矛盾。

“我建议有特殊需求的民生项目可以捆绑运营，比如地铁和物业的结合；当然，国土资源部可以给出一个更好的特殊政策。”王绶青说。

至于市场退出机制的讨论，王绶青表示现在没有特别要求。对于一般纯粹的金融投资者来说，他们可以随时退出。对于实际经营者来说，他们在退出前必须经过政府的同意，而新获得的社会资本应该由政府进行审查。；政府应该规定社会资本撤出需要多长时间。

另一位与会者告诉《经济观察报》，研讨会还建议为特许经营项目中的一些灰色地带设计有针对性的解决方案，如“明确股份和实际债务”问题、项目回购和股权转让、特许经营权转让、质押和土地收益分享。

然而，中国财政科学研究院院长刘尚希表示，作为一种治理方式和资源配置方式，政府特许经营与ppp模式在概念上有本质区别。特许经营可以分为政府特许经营和商业特许经营。商业特许经营在我国起步较早，发展相对成熟，相关法律主体基于平等的法律主体地位和民商事合同进行合作。然而，政府特许经营起步较晚，主要是指公共基础设施和公用事业领域的特许经营，允许社会资本通过行政授权进入公共基础设施和公用事业领域，这是政府管理工具的一种体现。

在业内人士看来，两者的条件不同，最终的表现也不一样。大悦咨询公司总经理金永祥表示，包括特许经营在内的ppp模式在各个行业都有成功和失败，但由于市场竞争充分，污水处理行业现在做得更好；做得不好的是公共交通行业，由于运营不规范，造成了很多问题。

据国家发展和改革委员会称，特许经营立法的目的是为社会资本通过协议参与基础设施和公用事业的开发、建设和运营提供法律保障，充分发挥其在融资、创新、技术和管理方面的优势，提高公共产品或公共服务的质量和效率。

该人士表示，特许经营的“特殊性”在于，政府作为协议的一方，不仅要履行协议规定的义务，还要履行其法定职责；从客体来看，客体不是一般商品，而是公共产品或公共服务，需要在项目确定、奖励机制和绩效监督等方面进行特殊考虑和制度设计；从内容上看，不仅要明确划分双方的权利和义务，还要强调政府与企业之间的长期、持续的合作安排。

特许经营的“承诺”是同意或承诺。它的特点在于选择社会资本伙伴不能完全符合意思自治和契约自由的原则，而必须通过竞标等竞争手段来保证公平和透明。然而，它并没有改变特许经营属于合同安排的本质属性，这并不意味着继续政府主导的思维方式，也不意味着重新设计特定领域以允许社会资本进入，也不意味着增加新的许可程序。