国资充实社保基金探路

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王雅洁

养老金压力的增加以及中央和地方国有企业的改革，加速了国有资本的转移，以充实社会保障基金。这种丰富社会保障基金的方法，提出了几年，最终写入了《国家社会保障基金条例》(以下简称《条例》)。3月28日，国务院颁布的《条例》明确规定，资金来源包括“国有资本转让”。

此前，包括十八届三中全会、十八届五中全会、政府工作报告等。，还多次提到“转移部分国有资本充实社保基金”。

《条例》明确规定，基金由中央预算拨款、国有资本转让、基金投资收益和国务院批准的其他方式筹集的资金组成，用于补充和调整人口老龄化高峰期养老保险等社会保障支出。《条例》于5月1日生效。

《经济观察报》获悉，由SASAC、财政部、人力资源和社会保障部、证监会等部门组成的专门工作组正在研究国有资本向国家社会保障基金的转移问题，并将在适当时候出台进一步的转移计划。

目前，社会保障基金分为国家社会保障基金和地方社会保障基金两个层次。就用途而言，它们各自的用途并不完全相同。为老年人付费时，地方和国家使用是分开的。条例中提到的基金是国家社会保障基金，由国家社会保障基金理事会管理。

中央财经大学财经学院院长王拥军在接受《经济观察报》采访时表示，财政部等部委研究的国有资产转让社会保障措施，旨在探讨国家社会保障基金，今后出台后，地方政府应予以配合。

国有资产监督管理委员会研究中心主任王江对《经济观察报》表示，国有资产向社会保障的转移以前就存在。例如，自2009年以来，相关上市公司10%的股权被转移，以充实国家社会保障基金。多年来，转移渠道主要包括股权转移和国有资本经营预算向一般公共预算再向社会保障基金转移。

在2013年召开的十八届三中全会上，提出了“转移部分国有资本充实社会保障基金”，一些地方政府探索了国有资产转移的资金来源。例如，山东省试图将非上市公司的股份转入省社保基金。相关金融研究人员表示，山东省非上市公司股权转让的做法对社保基金有一定的参考价值。

王拥军对《经济观察报》表示，社保基金将继续向全国统筹的方向调整。未来，养老金标准，包括支付标准、养老金标准和资格，将越来越多地移交给中央政府承担责任。下一步，国家总体规划将得到加强。

地方探索的两条道路

2015年5月，财政部公布了当年全国社会保障基金预算:社会保障基金收入43088.07亿元，支出38463.97亿元，其中财政补助9741.75亿元。然而，在2015年，中国金融机构面临的形势是，税收增长率正在下降，自8月份以来，大量以“稳定增长”为重点的金融投资陆续出台。

扩大社保基金的资金来源已成为话题的含义。

2015年，山东省率先颁布了《省级企业国有资本转移充实社会保障基金方案》，旨在按照一次性转移、分步到位、家庭改善的原则，将18家省级管理企业的国有资本转移到省社会保障基金理事会。

据公开信息，截至目前，山东省国有资产监督管理委员会已正式开始部分国有资本的转让，并将山东省国有资产监督管理委员会履行出资人职责的18家企业30%的国有资本两次转让给省社保基金理事会。

与以往国有资本向社会保障转移的方式不同，非上市公司股权参与了本省企业的转移。上述两次国有资本转让后，SASAC省和省社保基金理事会分别持有企业70%和30%的国有资本。

结果，山东省国有资产监督管理委员会监管的18家企业被转变为多种经营的股份公司企业。根据《公司法》的要求，设立了股东会、董事会和监事会。山东省国有资产监督管理委员会和省社保基金理事会根据股东的产权行使股东的权力，履行股东的义务。

下一步，山东省国有资产监督管理委员会将与省社保基金理事会合作，推动建立规范的出资企业法人治理结构，制定股东会议事规则，修改公司章程，明确股东会职权，并按比例派出董事和监事。此外，全省各部门、各单位管理的未经审计资产超过760亿元的国有企业有460多家，经清产核资后，将于2016年6月底前完成统一监管，其中30%的国有资本将逐步移交给省社保基金理事会。

为了实现转移的稳步推进，山东省实施的措施是“分步”办理相关转移手续。根据省属企业改革和省属经营性国有资产统一监管的进展情况，移交手续逐级办理。首先，对于依照《公司法》设立的省属企业，省属SASAC等单位应当根据经中介机构审计的年度财务报表向省政府提出申请，并根据批复办理移交手续。二是省国资委会同省有关部门和单位，加快完成全民所有制企业改制，及时将30%的国有资本划转到省社保基金理事会。重组工作将于2016年底前完成。

与山东扩大股权转让范围不同，上海选择了直接增加国有资产转社保的比例。

上海市财政局2016年1月发布的《上海市2015年预算执行情况报告》和《2016年预算草案》显示，2016年，上海市将按照国家统一部署，进一步扩大国有资本经营预算收入的征收范围，将不低于当年预算收入19%的市级国有资本经营预算部分纳入一般公共预算，充实社会保险基金。

中央财经大学财经学院院长王拥军表示，从国家层面来看，中央层面的国有资本经营预算和社会保险预算的转移支付已经进行了多年。目前，国有资本上缴政府的比例为16%，进入国有资本经营预算，成为国有资本经营预算的收入来源。在此基础上，一部分转移到社会保险预算。但是，考虑到养老保险尚未实现国家统筹，实际上，国家层面和地方层面还是不同的，每个地方都有自己的一套操作方法。

转移的想法已经很清楚了

国有资产向社会保障的转移早在2001年就开始了，这一次是由官方法律文件明确规定的。在一些国有人士看来，这将为国有资产向社会保障的转移带来更多新的空空间。

在3月28日公布的《条例》中，对国家社会保障基金的构成描述为:由中央预算拨款、国有资本转让、基金投资收益和国务院批准的其他方式筹集的资金组成。

在2001年出台的《国家社会保障基金投资管理暂行办法》(以下简称《暂行办法》)中，国家社会保障基金的构成规定如下:中央集中的社会保障基金，包括国有股减持转来的资金和股权资产、中央财政拨付的资金、经国务院批准以其他方式筹集的资金及其投资收益。

王拥军解释说，国有股减持是指将政府持有的部分国有股转换为社会保险基金持有的股份。这种转移包括占用国有企业的一部分利润，相当于利润的再分配。但是，《条例》和《暂行办法》的初衷是一样的，都是为国家社会保障基金筹集资金。

中国社会科学院世界社会保障研究中心主任郑炳文表示，《条例》是国家社会保障基金委员会和国家社会保障基金的上级行政法规。

长期以来，中央企业为社会保障基金提供了长期福利。据有关统计，从2007年实施国有资本预算制度开始，到2011年底，国有股权转让收入中有2135.13亿元转入国家社会保障基金，占社会保障基金财政总投资的43.4%。

王江表示，由于许多央企已通过改制上市成为上市公司，可供国有股东分配的净利润为扣除上缴所得税和小股东应得收入后的利润总额，企业上缴资本收入的基数为按照《公司法》的规定计提法定公积金后的利润总额。这个基数只占中央企业总利润的45%左右。根据这一计算，2011年中央企业上缴国有资本经营收入的比重已超过10%。

3月28日，国务院法制办负责人在回答记者关于社保基金监管热点问题时表示，16年来，社保基金通过财政拨款和国有资本转移不断充实，截至2015年12月底，投资收益已达15085.92亿元。与2000年前后国家社会保障基金刚成立时的200亿元相比，这个数字相差甚远。此外，截至2015年12月底，累计投资收益为7133.34亿元，年均投资回报率为8.82%，比同期年均通胀率高出6.47个百分点。

王伟告诉《经济观察报》，自2007年实施国有资本预算制度以来，中央企业的利润分配大致分为四个部分:一是25%的企业依法缴纳所得税；第二，25%属于中小股东，这是中央企业股权多元化改革的结果；三是按照《公司法》提取的法定公积金、任意公积金等留存收益的25%用于弥补过去一年的亏损和资本积累；第四，母公司可支配利润的25%，即上市公司和全资子公司支付的利润。在保留母公司利润方面，国有股减持转移到社会保障，充分体现了国有资本的利益共享。

上海此前曾试图转让上市公司的股份。3月30日，上海市国有资产监督管理委员会相关人员向《经济观察报》表示，自2009年以来，上海按照部委的“要求”，将国有资本转入国家社会保障基金。

上海SASAC有关人员提到的“要求”是指2009年财政部、SASAC、中国证监会和社保基金联合发布的《关于在境内证券市场实施部分国有股减持充实社保基金的办法》的通知，其中明确指出“在新旧股权分置改革结束后， 所有首次在国内证券市场上市的国有股股份公司，除国务院另有规定外，按照首次公开发行时实际发行股份数的10%，股份有限公司的部分国有股转入社保基金。 国有股东持有的股份数少于拟转让股份数的，应当按照实际持有的股份数进行转让。”。

事实上，随着地方层面的积极探索，下一步国有资产向社保基金的转移将转向更加多元化的路径。目前，非上市公司经营性国有资产的转让，以及转让最终是否会进入国家社保基金或地方社保基金等。，仍有待讨论。

以王江为例，非上市公司经营性资产转让问题需要进一步研究。然而，即使国有资产转让的最终方案需要等待一段时间，国有资产转让的总体思路已经非常清晰。

国有企业利润面临压力

如果以国有资本向社保基金转移的顶层计划作为时间节点，最新的转移规模是多少？

根据上述金融研究人员的说法，目前还没有准确的计算方法，因为需要不断地计算各省市的数据，尤其是在目前社保基金还没有实现全国统筹的背景下，更需要对具体的省市进行详细的计算。此外，对国有资本数据的基础统计和研究还将继续，有必要弄清所需资金缺口到底有多大，包括5年缺口、10年缺口，以及当前国有资产存量、国有流动资本和国有企业的承受能力。

然而，一组关于中国老年人口的统计数据可以证明当前社会保障资金缺口的压力。相关统计显示，2014年，中国60岁及以上人口为2.12亿，占总人口的15.5%；65岁及以上人口为1.38亿，占总人口的10.1%。随着人口老龄化和基金规模的扩大，保障基金安全的任务无疑会越来越重。

郑炳文说，所谓“缺口”是指当年的收支差额，即现金流问题。

王拥军表示，根据国有企业向政府支付的股息，国有资本经营预算中的资金相对充裕。因此，利用国有企业创造的部分利润弥补养老保险基金缺口，应对老龄化带来的压力，是一条可行的途径。“另外，国有资本比例增加后，国有企业的利润也会减少。其优点是可以在一定程度上抑制国有企业的盲目投资和重复投资。如果将国有企业的利润上缴，更多地用于社会保障基金的支出，将有助于在一定程度上减少这种投资。”。王拥军说。

下一步，为促进国有资本通过上述渠道转移，充实国家社会保障基金，有关部门将致力于建立覆盖所有国有企业、分级管理的国有资本经营预算管理体系，提高国有资本收益上缴公共财政的比例，最终在2020年提高到30%，更多用于保障和改善民生。

但是，按照党的十八届三中全会的要求，到2020年，国有资本收益上缴财政的比例将逐步提高到30%。从这个角度来看，下一步需要认真研究企业分红和资本收益上缴财务的相关问题。

此外，从地方探索的角度来看，上述国有人士表示，社会保障基金持股和行权规则的制定，以及对公司治理和企业决策的影响需要进一步研究和分析。除了转移前和转移过程中需要考虑的问题外，转移后的社保基金监管也值得关注。

上述国有人士认为，未来社保基金的基本要求是稳定运行，社保基金持有国有企业的股权，因此如何承担运营风险的问题也需要认真研究。

王拥军说，这可以通过一套预算程序来监督。从预算编制阶段到预算审查、预算执行控制、预算评价和审计，每一个环节都受到严格控制，监督才能取得成效。毕竟，监督主要取决于预算程序的有效改革。只要前期准备、人大审议和执行操作得到很好的控制，预算就能发挥重要的监督作用。

王江从中央企业的角度出发，认为现阶段要进一步理顺国有企业的利润分配，重视国家、企业和职工之间的关系，处理好企业自身积累与最大限度地为国家贡献和服务民生的关系。推进中央企业改革和发展，要进一步营造有利于各类企业公平竞争的市场环境，严格按照市场规则规范中央企业的分配关系。