地方国库现金管理探究

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地方国库现金管理试点于2014年12月在北京、上海和其他六个省市启动。据统计，2015年试点地区共开展了32次国库现金定期存款竞价操作，总投资7118亿元，利息收入31.5亿元，开局良好。但是，试点也暴露出一些制约因素，如库存熨平效果差、国库现金管理投资工具品种和期限结构单一等，需要进一步丰富和完善。

地方国库的现金管理目标

现阶段，地方国库现金管理的主要目标应该是尽快扭转库存余额继续高水平上升的趋势，努力尽可能降低国库现金库存水平，并关注合适的余额规模进行操作。在此基础上，应消除库存资金的波动，避免大规模国库现金管理逆向操作和国库收支剧烈波动对货币政策的影响。坚持“三个原则”，即财政部门主要负责后台预测，财政部门和中央银行共同负责中台决策，中央银行负责前台操作。根据国库库存波动的特点，及时进行国库现金管理，采用动态平衡的原则，在库存波动增加的周期或时间段内储备更多的库存资金；波动减少的周期可以适当增加现金管理的营运资金。当国库收到的现金多于支出增加时，中央银行可以通过适当的方式将增加的国库现金投放出去，否则，中央银行将整合或收回相应数量的国库现金，使国库现金存量保持在一个相对稳定和合理的水平。

本地库存的波动特征

根据地方国库库存历年变化趋势，主要呈现以下两个特点:

(一)全年保持高水平、持续增长。随着国库集中收付制度改革的不断推进，特别是2015年新《预算法》的颁布实施，原本分散在预算单位银行账户中的财政资金越来越集中在单一的国库账户中，国库闲置现金突然增加。预算执行中的弹性因素导致财政超支和超支，明显高于超支。此外，资本流入和流出时间的不对称导致逐年累积。因此，库存资金出现大量盈余，国库库存总体上处于较高水平，并继续以每年较快的速度增长。这反映出国库资金严重闲置，库存增量日益突出。

(2)库存周期性波动明显，波动性逐年扩大。基于税收征管、预算支出安排等因素的特点，库存在不同月份和一个月内不同天数之间波动较大，具有明显的特点。库存资金在今年上半年继续上升，直到它们上升，然后在年底暴跌。首先，一个月中不同十天的库存趋势是高峰和低谷。库存余额在每月15日前逐日增加，在每月中旬达到峰值，而前几天和后几天的库存余额相对较低，尤其是在月初，形成相对低谷。第二，月间库存余额的波动具有明显的阶段性规律。与过去10年月度存货余额的时间安排分析相比，波动一般表现为高点和四个阶段:1-2月存货变化相对稳定；3-6月库存余额上升后，相对停滞或略有下降；7月至10月，库存余额小幅波动上升至年度库存余额最高点；L1-l2副本，受年底预算支出急剧增加的影响，库存余额从最高点开始下降，但仍将略高于年初的余额。

地方国库现金管理模式

国库现金流量控制和国库现金流量预测是实现国库现金管理目标的基本途径。所谓国库现金流量控制，就是用当天的流入来应对和匹配当天的流出需求，匹配后的余额通过现金管理工具进行投资和融资。所谓国库现金流量预测，是指在掌握信息的基础上，运用一定的技术手段，选择国库现金流量的构成要素，分析现金流入和流出的规律，对其未来的发展趋势做出科学的推测。例如，美国财政部和美联储分别对现金流进行预测，并将两者的加权平均值作为运营日的运营基准，值得借鉴。鉴于更为合理的库存实践，可以采用以下三种具体的现金余额调整操作模式:瞄准操作、滚动操作、降低或提高瞄准目标和滚动操作。

投资和融资工具的丰富和优化

根据《地方国库现金管理试行办法》，目前地方国库现金管理的投资工具仅为商业银行一年内的定期存款，融资工具的使用尚未从制度层面涉及。就国际经验而言，地方国库现金管理有丰富的投融资工具。其中，最有经验和影响力的是美国联邦州的做法。注意抓住机遇，将库存规模降低到合理水平，尽快实现国库现金管理的科学投融资工具。当国库现金余额高于合理库存时，盈余可以通过选择投资工具投入金融市场以获得更高的回报；当国库现金余额低于合理库存时，不足部分需要通过融资工具的选择以较低的成本从金融市场融资。

投资工具的选择。首先是商业银行的定期存款。从六省市前期开展的实践经验来看，目前主要采用这种方法仍然是合适的。但是，目前我国一年内的基准利率只有三个月半，以六个月为主，期限选择相对简单。下一步，应不断充实期限结构，期限结构可分为六种类型:一个月、两个月、三个月、六个月、九个月和一年。利率应遵循中央银行规定的同期基准利率浮动区间，价格水平应由当地银行机构利率定价自律机制合理引导。

第二，回购国债。指利用暂时闲置的国库现金，从金融市场赎回部分剩余期限短、流动性差的国债，或将其取消或持有至到期。正常情况下，地方政府一般会提前支付成本高、流动性弱的政府债券，有时会在财政盈余年度提前赎回部分政府债券。目前，它是世界上广泛使用的另一个主要投资工具。

第三，反向回购国债。一般来说，它是指国债的买方同意卖方在未来某个日期以事先约定的价格将相同数量的同一品种国债转售给原卖方的操作行为。按照国际惯例，国债反向回购期限一般较短，品种相对丰富。

(二)融资工具的选择。首先，回购国债。一般来说，是指国债持有人在出售国债的同时与国债购买者签订协议，并同意在未来某个日期以事先约定的价格回购相同数量、相同品种的国债的经营行为。遵守国际惯例的时限从1天到几天不等。回购协议签订后，国债持有人可以通过出售国债来交换立即可用的资金，在回购协议到期后将回购资金用于相反的操作。

第二，短期国债。通常是指地方政府作为债务人来承担到期的本金和利息，期限不到一年。其期限结构一般为1个月、3个月、6个月、9个月和12个月，发行时间和频率相对固定。它是目前各国广泛使用的主要融资工具。

第三，现金债券。现金债券与一般短期国债的主要区别在于，现金债券的期限相对较短，通常在一个月以内，发行方式和条件也比较灵活，大多用于短期资金短缺的情况。从国际惯例来看，这一工具在美国等发达国家被广泛使用，时限从1天到15天不等。

此外，西方发达国家也看到了直接通过货币市场借钱的运作模式。国内一些专家学者主张建立国库集中收付制度，实施可跨银行异地转账的国库集中收付，作为国库现金管理的操作工具。