英、美、德供给改革历史实践及其启示

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近几十年来，世界上一些国家实施了相对成功的整体经济改革。其中，20世纪80年代撒切尔领导下的英国改革、里根领导下的美国改革以及2003年施罗德在德国发起的“2010议程”持续时间长、涉及面广、影响深远，几乎重塑了各自国家的经济前景。他们能为中国政府倡导的供应方改革提供什么启示？

撒切尔、里根、施罗德

改革基本信息

二战后，西方政府对经济活动的干预进一步深化，导致经济效率下降、财政赤字扩大和通货膨胀加剧的不良后果。特别是20世纪70年代，在石油危机的冲击下，经济社会矛盾进一步激化，导致滞胀局面。英国就是一个典型的例子，遭受政府干预，遭受“英国病”，其竞争力正在下降。它面临的主要问题是:

国有企业效率低下，工会势力强大，经济长期低迷。到20世纪70年代末，英国国有企业几乎垄断了煤炭、电力、航运、电信等部门，占空钢铁和航空部门的75%,以及汽车和石油行业的50%。先天的低效率和外部冲击导致了国有企业的大规模亏损，而以国有企业为主体的英国经济已经完全丧失了竞争力。同时，国有化导致强大的工会力量，劳动力市场的失败，企业不愿增加就业和失业率上升。

福利支出巨大，税率高，赤字和债务不断上升，通货膨胀不断上升。最高个人所得税税率为83%，企业所得税税率为52%。虽然税收很多，但福利支出太大，政府多年入不敷出。在切尔夫人上任之前，公共债务占国内生产总值的55%。由于宽松的货币政策和债务货币化，通货膨胀继续螺旋上升。从1974年到1980年，平均通货膨胀率高达15.9%。

1979年玛格丽特·撒切尔上台后，她进行了大刀阔斧的改革，主要内容是:收紧货币和抑制通货膨胀。英格兰银行被要求提高利率，然后采取货币主义政策，把货币供应量作为货币政策的中间目标。m2的增长率从1981年的25%下降到1983年的10.3%。在紧缩政策下，通货膨胀率从1980年的18%下降到1986年的3.4%，价格得到了成功控制。

国有企业私有化。大型国有企业如英国石油公司、英国电信公司、英国航空公司、英国天然气公司、英国航空公司空公司都被出售。在后期，电力、供水和城市交通领域引入了私有化和竞争。撒切尔离任时，英国80%的国有部门已经私有化。

减税和福利削减。个人所得税的基本税率降低到25%，最高税率降低到40%，公司税率从52%降低到35%。同时，我们将改革住房、教育、医疗、养老、失业保险等领域，以减少财政支出。

与此同时，大洋彼岸的美国也饱受通货膨胀、赤字和失业的困扰，其经济也举步维艰。为此，卡特在任期的最后两年开始了改革。具有里程碑意义的事件是，保罗·沃尔克(Paul Volcker)被任命为美联储(Federal Reserve)主席，并对通胀的死敌发起了猛烈攻击。1981年里根上台后，他进行了更坚定的改革，改革的方向与英国一致，许多政策选择是相同的。美国的改革主要集中在减税、减少福利、取消和改善工业控制以及政府机构本身的改革，尤其是把控制改革放在重要位置。里根上任后的第一个工作日，他宣布成立一个由副总统领导的特别放松管制小组。

然而，里根在任期间的改革效果似乎没有英国的改革明显。从宏观经济指标来看，同期英国的就业和经济增长上升，通货膨胀下降，赤字和债务也显著下降。然而，尽管美国的就业和经济增长有所改善，通货膨胀率也有所下降，但赤字和债务反而飙升，债务与国内生产总值的比率从里根就职前的26%上升到任期结束时的41%。在他的任期内，美国从贸易顺差国变成了贸易逆差国，从世界上最大的债权国变成了最大的债务国。出现这种情况的原因是里根政府削减了福利支出，并大幅增加了国防支出。

进入新世纪后，德国也展开了系统的改革。当时，德国经济发展缓慢，财政赤字超过了欧盟的警戒线。然而，由于加入欧元区，它受到条约和单一货币的限制，无法利用财政和货币政策刺激经济。为了振兴经济，施罗德内阁于2003年3月发布了“2010议程”一揽子计划，并决心进行全面的结构改革。

“2010议程”是二战后德国最全面的经济和社会改革，但这一改革有许多波折。由于改革计划影响到人民的短期利益，施罗德的改革将是坚定的，这导致社会民主党内部分裂，成千上万的党员退出党。由于社会民主党的失败，施罗德最终失去了首相的宝座。幸运的是，继任总理默克尔继续了“2010议程”改革。

“2010议程”主要是改革福利制度和劳动力市场，同时涉及教育、科学研究、社会福利、移民、家庭等领域。根本任务是增强市场灵活性，激活微观主体活动，促进经济可持续发展。2008年国际金融危机后，德国经济表现突出，竞争力强，普遍认为这与积极的全面改革有直接关系。

改革的本质

就是转变政府职能

上述三项改革有许多相似的内容，但重点仍有很大不同。撒切尔改革的主要内容是国有企业私有化、减少福利、减税等。这是因为国有企业是“英国病”的一个重要致病因素，应该抓住这一点。美国改革的主要任务是减税、放松管制和削减政府开支。国有企业的问题不在改革的名单上。这是因为美国没有国有企业的问题。相反，抑制经济活力的繁琐监管问题更加突出，成为改革的重点之一。

德国的“2010议程”关注两个方面:福利政策改革和劳动力市场改革。其原因是，德国像其他欧洲国家一样，实施了高福利制度，如过度保护失业，这是不可持续的。与此同时，与南欧国家一样，德国的劳动力市场僵化僵化(南欧国家在此次危机后受害最深，僵化的劳动力市场是主要原因)，这使得整个经济难以适应外部环境的变化，但这一问题在英美并不明显。

虽然改革的重点有所不同，但从本质上讲，这些复杂的改革措施都是为了让市场重新发挥基础性作用，都是对过去几十年政府过度干预经济的矫正措施。里根总统的名言“政府不是问题的解决方案，但政府本身就是问题”，不仅是对里根改革核心精神的高度概括，也适用于英国和德国的改革。

中国供应方的结构性调整

改革的启示

首先，走出“名词”之争，围绕本质推进改革

只有“2010议程”才是改革的名称。当英国和美国进行改革时，甚至“改革”这个词也没有用，媒体经常使用撒切尔主义、撒切尔经济学和里根经济学等术语。事实上，用什么词汇并不重要，重要的是掌握问题的本质。

供应经济学这个术语值得分析。供应经济学也被称为供应学派。里根改革总是与这个词联系在一起。只有认识到这一点，我们才能更好地理解和评价里根改革。供给经济学的核心是“拉弗曲线”，它表达了税率和总税收之间的关系。这一曲线尚未得到充分验证，也未被学术界普遍接受，一些凯恩斯主义学者甚至将其斥之为“巫毒经济学”。里根的改革之所以与供给经济学联系在一起，是当时政治环境的产物。事实上，卡特政府在后期采取了平衡财政的措施，但卡特的政策摇摆不定，力量有限。到1980年总统选举时，进行坚定的改革已经成为共识。一些候选人要求人们为改革的痛苦做好准备。然而，里根向“拉弗曲线”人士承诺，改革不需要遭受痛苦，因为减税不会减少而是会增加总税收，所以不会导致赤字上升。显然，这一竞选策略在政治上非常成功。这样，供给经济学成了里根经济政策的象征，供给经济学、里根经济学和里根改革等词逐渐成为彼此的同义词。

然而，这种过度标注的方法很容易导致人们在评价改革成果时产生误解。里根执政期间，虽然经济增长高于20世纪70年代，但远非强劲，劳动供给、储蓄、企业投资和生产率没有明显变化，也就是说“拉弗曲线”的承诺没有实现。不仅财政状况没有改善，相反，在里根任期内，美国成了世界上最大的债务国，所以很多人认为里根的供给学派改革失败了。另一群人认为根本没有供应经济学。1980年代经济增长改善的根本原因是财政赤字。尽管赤字不是里根所追求的，但它客观上推动了增长。因此，他们认为这一波增长本质上是凯恩斯主义的！

对里根改革成就的评价也直接影响到如何对待中国所倡导的供给方改革。一种观点认为，里根的改革失败了，所以中国不能向里根的改革学习；二是中国的供给方改革不同于美国的供给方改革，两者之间没有关系。

为了澄清这个问题，我们必须摆脱“名称”的争论。首先，里根的改革是广泛的，减税只是整个改革的一部分。未经证实的短期“拉弗曲线”并不意味着里根的改革失败了。其次，里根的改革是一场全面而深刻的制度改革，其实质是让市场重新发挥基础性作用。机构改革原本是“前人种树，后人乘凉”。要衡量它的有效性，我们不能只看三两年的短期，而应该从历史的长河中来看。尽管里根任期内的经济表现远非完美，但里根坚定的信念和反抗改革终结了一个持续数十年的趋势，即政府越来越大，经济干预越来越深。正是这次改革，再次使市场发挥了基础性作用，激活了微观活力和民间创新精神，重新树立了人们对市场经济的信心。20世纪80年代，当他掌权时，以它为代表的高科技开始繁荣。20世纪90年代克林顿执政时，高科技产业得到了深入发展。无论是绝对比较还是横向比较，美国确实变得更强大了，里根的改革是不可或缺的。

因此，没有必要用“改革”一词来进行真正的改革，但这取决于含金量。如果中国想推进自己的改革，它不能也不需要照搬其他国家的模式，也不要纠结于使用什么术语。相反，要牢牢把握“让市场发挥决定性作用”的精神实质，结合中国实际确定改革的重点，衡量改革的成败。

其次，严格的货币纪律是改革成功的前提

中央政府一再强调，有必要处理好供应方改革和需求方管理之间的关系，而不是洪水泛滥。然而，在实际工作中，用钱来促进经济增长总是很有诱惑力的。人们有时缺乏承受短期痛苦的意愿。"经济已死，发生了什么变化？"这样的论点仍然很有市场。

20世纪70年代，西方国家普遍采用适应性货币政策来应对石油冲击，希望以此来缓解人们的痛苦，但“长期货币中性”法则最终发挥了作用。用钱来减轻痛苦会带来更大的痛苦。面对通胀和失业同时上升，政府通过行政手段干预价格和工资，导致价格信号混乱，资源配置效率急剧下降。因此，从长远来看，宽松货币不能保持中性，只会造成负面影响。直到撒切尔和里根上台，整个社会在控制通货膨胀上达成共识，人们愿意为稳定物价付出代价。为了控制通货膨胀，英国和美国都经历了一段时间的急剧衰退，然后经济开始显示增长势头，这一直持续到20世纪90年代。如果你不愿意付出代价，通胀将难以克服，当然也不会有后续的改革红利。

今天，中国面临着不同的局面。中国过度放松货币政策的主要结果是资产价格泡沫，而不是通胀。宽松货币导致市场信号混乱，虚拟经济领域异常繁荣。在民生压力下，行政手段不断被用来干预价格(如对房价的行政调控)，最终导致资源配置效率的下降。宽松货币的背景、逻辑和后果与当时的西方国家非常相似。适度的货币宽松或适度的货币紧缩是否有利于改革仍有争议。纵观英美改革前后的形势，我们或许会得到一些启示。

第三，当心混淆供应管理、产业政策和供应改革

改革是一种制度变革，而经济政策是实现更具体目标的措施。两者有重叠之处，但在概念上是不同的。从语义上看，只有需求管理，但没有需求改革。同时，改革必须是结构性的，没有彻底的改革。因此，供给方结构改革的核心在于改革一词，而不是供给方或供给结构的形容词。从供应方引入的政策可能并不都属于改革政策。

结构性减税属于改革，而权力下放的“管理诉讼”属于改革，因为它们致力于减少干预和提供良好服务，并正在调整政府和市场之间的关系。但客观地说，目前有很多内容叫做供给方改革，只能叫做供给管理政策，因为没有多少体制改革的痕迹。例如，如果我们仍然使用行政手段而不触及制度层面，即使任务最终完成，我们也不能称之为改革。

产能、库存和杠杆率具有周期性变化的特点，市场力量可以完成“三个动作”。例如，当美国银行业消除产能过剩时，将不会有政府干预，家庭部门的过度杠杆率将自动下降。我们不得不出台大量政策来推行“三走”，根本原因是市场机制不能充分发挥其作用。以产能过剩的钢铁和煤炭行业为例，它们有两个特点:一是由国有企业主导；其次，它们与地方政府密切相关。相反，私营或竞争性行业不会出现严重的产能过剩，市场清理时间相对较短。国有企业容易出现产能过剩、清理困难的主要原因是内部人控制和隐性担保。根本原因在于政府和市场之间的界限不清。如果制度没有改变，即使“三步走”的任务在这个阶段完成，类似的问题也可能在下一个经济周期再次出现。

因此，如果一套政策体系仅仅是为了完成去产能的任务，而不是消除产能过剩的机制，那就很难称之为供给改革，而只能称之为供给管理政策。同样，如果我们只是出售积压的房子，我们不能称之为“去库存”改革，但只有建立一个长期和健康的房地产市场发展机制的相关政策可以称为改革政策。

供给方政策的另一个重要内容是增加有效供给，主要是增加高科技、新老产品和产业的比重。在这个过程中，如果找到一种更面向市场、效率更高、危害更小的方式，那就是改革，如果仍然使用原来的方式，那就是产业政策的延续。传统的产业政策体系具有行政主导、高隐性成本和高风险的特点，容易破坏市场公平竞争机制。如果我们能够科学地调整政府与市场的关系，有效地促进高新技术产业的发展，这将是一次重大的改革。深圳华为公司是中国高科技产业发展的典范。其创始人任不久前在接受新华社采访时就政府与企业的关系指出:一是深圳市政府基本不干预企业的具体运作，这是华为成功的重要条件；二是希望政府加大知识产权保护力度。如果华为的经验被认为是方向，那么在高新技术发展中减少政府干预和加强知识产权保护就是改革，这是值得称道的。如果原始模式仍然被使用，那它就是产业政策的复制品，把它放在“供应方结构改革”的篮子里是浪费钱。

目前，“供应方结构改革”一词有被滥用的趋势。在地方政府公布的改革方案中，它确实属于政府职能的转变，很少有可量化的内容。大量的日常工作(甚至河道管理等。)挂在“供应方结构改革”的名义下。这种情况显然不利于增强人们对改革的信任和信心。

第四，量化指标的制定有利于改革的成功

上述三项一般性改革在具体计划中都有非常详细的说明，并附有具体的量化指标，例如，降低税率的目标是什么？福利削减了多少？控制减少的数量是多少？所有这些都是由政府提出，由国会通过，最后由所有政党实施。

自中国实施供给侧结构改革以来，其中一个关键点就是分权，比如“分配诉讼”。根据公布的数据，三年多来，国务院减少了三分之一的行政审批项目，非行政许可审批已经完全结束；95%以上的外商投资项目和98%以上的境外投资项目已改为网上备案管理；工商登记前置审批简化85%。这些都是量化指标下的改革成果，但我们还可以做更多的工作，比如，减税工作是否应该设定一个减轻总体税负的目标；国有资产分类改革是否也应该有一个量化的目标，比如，退出哪些行业，收缩哪些行业应该有比例标准和时间表。转变政府职能，除了减少审批项目外，还应减少政府文件数量。更重要的是，政府部门的雇员人数和预算应该减少。只有当机构和人员减少时，社会各界才能对改革有真正的信心，政府职能的转变才能最终取得成功，从而避免以前的“紧”循环，或化名为实。然而，如果没有具体的量化目标和具体的时间表，这些改革任务最终很难实施。

■尽管侧重点不同，但从本质上讲，这些复杂的改革措施都旨在让市场重新发挥基础性作用，它们都是对过去几十年政府过度干预经济的纠正。

■今天中国的情况不同于西方国家在20世纪70年代和80年代的情况，但宽松货币的背景、逻辑和后果非常相似。适度的货币宽松或适度的货币紧缩是否有利于改革仍有争议。纵观英美改革前后的形势，我们或许会得到一些启示。

■如果一套政策体系仅仅旨在完成去产能的任务，而不是消除产能过剩的机制，那就很难称之为供给改革，而只能称之为供给管理政策。同样，如果我们只出售积压的房屋，我们不能称之为“去库存化”改革，但只有建立房地产市场长期健康发展机制的相关政策才能称之为改革政策。

■目前，“供应方结构改革”一词有被滥用的趋势。在地方政府公布的改革方案中，它确实属于政府职能的转变，很少有可量化的内容。大量的日常工作挂在“供应方结构改革”的名义下。