地方国库现金管理操作策略

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国库现金管理是世界各国政府财务管理的普遍做法，其目的是在保证国库现金支出需求的前提下，使库存余额最小化，投资收益最大化。如何在保证财政支出需要和资金安全完整的前提下，通过最小化库存余额实现投资收益最大化，逐渐成为各级地方政府、财政、国库等部门共同关注的焦点和热点话题。

库存余额波动的主要特征

(1)库存变化总体呈逐年上升趋势。近年来，随着经济的持续快速增长，国库库存总体上处于较高水平，并继续以每年较快的速度增长。存货的整体波动大致可以概括为:一是国债余额逐年增加，总体呈上升趋势；二是国债存款余额的幅度逐年下降，月变化幅度收敛于零轴，资本收支进度趋于平衡和同步，流量变化逐渐稳定；第三，国债存款余额在此期间有规律地变化，上半年持续上升，直至上升，年底急剧下降。

(2)库存波动的季节性特征明显。根据税收入库和财政预算支出安排的特点，国库资金的流入和流出时间是不对称的，导致库存在不同月份和一个月中的10天内有较大的波动和不稳定性，库存有明显的季节性变化。每月和每十天库存余额的波动特征相似。首先，一个月中每十天的库存趋势以高峰和低谷的形式出现。例如，一个地级市的国库库存余额在每月15日前逐日增加，中期基本达到峰值，下半年逐渐减少，在月初形成相对低谷；这个循环往复，随着收入的不断增加，它形成了一个新的高库存；第二，月与月之间的波动具有明显的阶段性规律。每年1月至2月，库存变化相对稳定；从3月到6月，相对停滞或上升后略有下降；7月至10月，以小幅波动升至全年最高点；L1-l2拷贝，库存开始下降，但仍略高于年初。

(3)库存波动与财务政策之间存在一定的相关性。近年来，由于财政政策和货币政策等多种因素的影响，当地降雨量高，库存周期性波动。一是随着积极财政政策的实施和国库集中支付的深化，原本分散在各预算单位的财政资金被集中返还国库，导致库存大量增加；其次，近年来稳健的货币政策为货币市场带来了充足的资金流动性。考虑到安全因素，大部分地方资金只能在高水平的国库中积累。第三，由于税制改革的影响，中央专项补贴的增加相应增加了存量资金的数量。

国库库存余额波动的原因分析

(一)国库收支因素。预算收支的不匹配是国库库存持续上升的直接原因。以一个地级市为例，近年来，预算收入基本保持在15%左右的增长率，而预算支出波动较大，导致库存波动。首先，收入改革比支出改革更重要。在“多收少支”的财政改革基调下，各级政府对预算收入的约束远远大于预算支出；第二，收入规模高于支出规模。近年来，各口径的收入增长都高于支出增长，这意味着相当数量的超收资金已经形成沉淀；第三，收入增长快于支出增长。一般来说，预算收入可以在月结期后完成，而财政支出受预算项目进展缓慢、转移支付发放较晚等因素影响，难以按计划控制。

(二)政策变化的因素。财政收支的季节性失衡凸显了财政收支与货币政策操作协调的重要性。一般来说，上半年的财务运作中，有更多的组织收入，而在下半年，有更多的集中支出，特别是年底的集中财务分配导致库存余额急剧下降。特别是近年来，国债余额的大幅波动使得国债资金的变化对货币政策的影响更加突出。从长期来看，当国库库存稳定在较低水平时，国库现金管理和货币政策目标将相对一致。通过实施国库现金管理，可以减少闲置现金，缩小资本缺口，最大限度地提高资本使用效率，促进金融市场产品创新，抵消财政政策对货币政策的“挤出效应”。

(3)财务会计因素。随着财政专户的逐步清理，专户资金被收进国库，库存资金也相应增加。本年度内，国库分配到特别账户的资金主要集中在6月和12月，主要用于加快支出进度、减少库存等预算编制。国库与财政专户之间的资金往来规模大、时间性强，容易造成配置变动。

(4)预算制度因素。一方面，受预算“必须增长”的传统观念影响，导致收入快速增长；另一方面，预算编制不够科学，编制时间滞后，收支项目进度不平衡，导致实际执行数与计划数存在一定差异，影响库存资金的大幅波动。

地方国库现金管理运作策略分析

目前，国库现金管理的主要目标是平抑库存资金的波动，盯住适当的余额规模，缩小余额的波动幅度，避免大规模逆向操作和国库收支的剧烈波动对货币政策的影响。地方国库现金管理应由易到难、稳步有序地进行，保持库底资金的稳定。采用动态平衡原则，在库存波动增加的期间或时间段内，储备更多的库存资金；波动减少的周期可以适当增加现金管理的营运资金。

(一)加快清理整顿财政专户。继续大力推进国库单一账户体系改革，扩大集中收付范围，减少收付环节，尽快实现国库单一账户集中管理全部财政资金的改革目标。鉴于新《预算法》从法律层面对加强财政专户管理提出了硬性约束，应进一步完善财政专户管理和控制机制，实行集中管理，及时清理违规财政专户，逐步将预算外资金纳入国库单一账户统一管理，遏制国库资金“动”现象，确保国库库存余额最大化。

(二)加快法律法规建设。一方面，要尽快出台《地方国库现金管理试行办法》等配套制度，进一步明确各部门的职责权限，细化业务类型，确定利率方式、操作模式、业务流程、抵押方式和违约责任等。，确保地方国库现金管理的规范化和制度化；另一方面，要建立和完善监督制约机制，使地方国库现金管理始终处于中央政府的严格制约和严格监督之下。

(3)加快现金流预测建设。借鉴西方国家现金管理的先进经验，应加强对各种预算收入数据的收集、整理和分析，在保证国库最低现金余额的前提下，预测预测期内的政府借款和现金管理运作需求，使预测期内国库现金余额控制在目标范围内。预测期结束后，要比较实际数据和预测数据的差异，找出差异的原因，不断改进预测方法。

(4)加快资本运营模式建设。目前，地方国库管理工具是商业银行定期存款，但从长远来看，应积极拓宽地方国库现金运作投资:一是委托中央国库进入货币市场进行短期投资；二是发行国债现金债券；第三，委托金融机构经营。

(5)加快跨部门合作建设。我们可以借鉴发达国家的经验和财政部与中国人民银行在中央国库现金管理过程中的联系协调机制，建立地方财政部门与中国人民银行分支机构之间的沟通协调机制，就国库现金管理进行磋商和研究，避免对货币政策产生影响。加强对国库现金管理的监督，按照权利、责任、利益平等的原则，合理划分经营权和经营权。