借鉴金融申诉专员制度 提升金融消费权益保护水平

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随着金融产品的复杂性和金融服务的日益专业化，普通金融消费者往往难以充分理解金融产品和服务的具体特征，处于信息不对称的弱势地位。一旦与金融机构发生纠纷，双方无法通过谈判达成解决方案，出于维权成本的考虑，他们不得不寻求第三方纠纷解决机制。第三方争议解决机制通常指诉讼和替代性争议解决机制(adr)。其中，替代性纠纷解决机制主要包括仲裁、调解和监察员。现代金融业发展的一个显著趋势是，以监察员为代表的替代性纠纷解决机制在调解金融消费纠纷中凸显出其优势。越来越多的国家设立了监察员机构，以高效、便捷、公平的方式处理金融消费纠纷。研究和借鉴域外金融监察员制度，对于完善我国现有的金融消费纠纷解决机制具有重要的现实意义。

金融监察员在解决金融消费纠纷中的优势

金融监察员是一个独立和公正的非诉讼机构，负责解决消费者和金融服务提供商之间的纠纷。金融监察员起源于1981年成立的英国保险监察员。这是一项由保险业资助的非诉讼纠纷解决方案，用于处理投保人的大量投诉。保险监察员的巨大成功已经被其他金融行业效仿，如银行和证券。联合王国2000年《金融服务和市场法》将八个金融监察员机构合并为一个机构，即金融监察员服务有限责任公司。随着fos示范效应的出现和金融监察员制度优势的发现，金融监察员制度已经从英国扩展到欧洲，并从欧洲扩展到世界各地的发达国家和地区。

本世纪初，全球和地区金融监察员组织发展迅速。全球金融监察员组织的代表是国际金融服务监察员计划网络(信息网络)。该网络成立于2007年，是一个全球性网络，为金融服务行业的消费者提供外部争议解决方案。它有57名成员，分布在36个国家和地区。中国台湾金融评估中心和中国香港特别行政区金融纠纷调解中心都是该组织的成员。区域金融监察员组织的代表是fin-net。该组织是一个涵盖欧洲经济区的金融纠纷解决网络，负责处理消费者和金融服务提供商之间的纠纷。该网络由欧洲委员会于2001年发起，目前有来自25个欧洲经济区国家的58名成员。

在实践中，与其他金融消费者纠纷解决机制相比，金融监察员具有明显的优势。

首先，与诉讼相比，金融监察员是一个更容易接近、非正式和快捷的选择。如果消费者与金融机构发生纠纷并想上法庭，消费者必须先承担举证责任，然后再承担高额的诉讼费用和诉讼风险。就投诉人而言，大多数监察员都是免费的。金融投诉专员根据公平原则解决案件，即通过调解或调查提出建议或做出决定。该流程旨在纠正投诉人和金融服务提供商之间资源和专业知识的不平衡。与法院不同，金融投诉专员通常在解决投诉的同时进行深入调查，并向被诉金融机构提出类似的工作建议，以促进金融机构提高服务水平和产品质量。

其次，与仲裁相比，金融监察员具有程序简单、成本低廉、裁决结果可选择等三大优势。首先，这个程序很容易启动。仲裁需要仲裁协议或双方之间的协议，启动金融监察员程序可以由消费者单方面启动，无需金融机构的同意。第二，成本低。仲裁一般采用预付款制度，裁决为双方使用仲裁程序分配费用。无论消费者胜诉与否，他们都需要承担相关的仲裁费用。然而，金融监察员计划通常不会向消费者收费，或者只是象征性地收费。相比之下，消费者使用金融申诉专员程序的成本比仲裁低得多。第三，裁决结果的选择性。仲裁结果对双方都有约束力，而金融监察员的决定一般只对金融机构有约束力，对金融消费者没有约束力，金融消费者可以选择是否接受监察员的决定。

第三，与调解相比，金融投诉专员除了调解程序外，还有裁决程序。一方面，金融监察员裁决程序的存在可以充分弥补调解协议对双方都没有强制执行权的缺陷；另一方面，可以对未达成调解协议的纠纷启动裁决程序，为金融消费者和金融机构有效提供“一站式”金融消费者纠纷解决服务。

金融监察员机构的主要类型和解决争议的方式

根据不同的标准，金融监察员机构可以分为不同的类型。首先，根据机构数量和服务范围，金融监察员机构主要分为统一机构和分散机构。统一的金融监察员机构是指一个国家或地区只有一个金融监察员机构，统一受理和处理金融消费者纠纷。这类组织以英国和爱尔兰为代表。分散型金融监察员机构是指一个国家或地区内两个以上的金融监察员机构，分别按行业或管辖范围受理和处理金融消费纠纷。德国、丹麦和芬兰是这类机构的代表。德国有11个金融监察员机构，包括6个银行机构、3个证券机构和2个保险机构。其次，根据自愿性、法定性、私人性和公共性四个因素，金融监察员制度可以分为单一型和复合型。只有一个因素的金融监察员机构称为单一型，有两个以上因素的金融监察员机构称为复合型。第三，根据调解决定对双方当事人的约束力，金融监察员制度可以分为三类:建议型、决定型和混合型。推荐机构的决定对双方均无约束力。决策机构的决定对一方或双方都有约束力。混合机制是建议型和决策型的混合。

金融监察员解决纠纷主要采用“调解+裁决”和“调解+仲裁”两种模式。这两种模式有两个主要区别:首先，启动方法不同。“调解+裁决”模式由消费者发起，不需要金融机构的同意；“调解+仲裁”的模式需要消费者和金融机构双方的同意。如果消费者同意，但金融机构不同意，该计划无法启动。第二，仲裁或裁决的结果对双方具有不同的约束力。“调解+裁决”模式对消费者没有约束力，可能对金融机构有约束力(裁决仅对金融机构有约束力)，也可能不对金融机构有约束力(裁决对双方都没有约束力)；“调解+仲裁”的模式对双方都有约束力。

我国引入金融监察员制度的初步探索及困境

自2012年金融消费者权益(投资者)保护局成立以来，中国的金融消费者权益保护开启了一个新时代。代表团三次会议的消费者保护部门都把受理金融消费者投诉和解决金融消费者纠纷作为重点任务，取得了一定的成效，也遇到了不少问题。其中，最主要的问题是金融监管部门采用“调解+裁决”的方式解决纠纷，在消费者、金融机构和监管部门之间没有取得令人满意的效果。其中一个主要原因是行政机关的角色决定了它们不适合参与纠纷的调解和裁决。争议解决本质上是司法性质的。作为行政机关，监管机关如一方的三次会议不适合作为司法法官来裁决金融机构与消费者之间的纠纷。因此，金融监管当局通常采用调解来解决金融机构和金融消费者之间的纠纷。此外，在调解或裁决过程中，监管当局一般只明确金融机构是否违法，而不涉及金融机构与金融消费者之间的民事责任，即金融机构是否应当赔偿消费者或赔偿多少，消费者没有取得民事赔偿或赔偿的结果，导致消费者在解决金融消费纠纷时对监管当局的认可度下降。就金融机构而言，它们必须参与监管机构的调解或裁决，否则它们可能面临监管机构的投诉调查甚至执法检查。这样，调解就变成了强制调解，这严重违反了调解的自愿原则，也可能使监管当局面临法律风险。

基于上述原因，监管部门开始探索建立金融消费纠纷第三方非诉讼解决机制。中国人民银行在上海、陕西、广东、黑龙江试点建立了金融消费者纠纷调解中心和金融消费者权益保护协会(联合会)，推进整个金融业金融消费者纠纷第三方解决机制建设。银监会责成中国银行业协会发布《关于建立金融纠纷调解机制的若干意见(试行)》，推进银行业金融纠纷调解工作站等机构建设，对辖区内银行业金融纠纷当事人进行专业调解。中国证监会责成中国证券业协会成立证券纠纷调解中心，发布《证券纠纷调解管理办法(试行)》、《调解员管理办法(试行)》等三部证券纠纷调解规则，大力推进证券纠纷调解机制建设。中国保监会和最高人民法院联合下发《关于在中国部分地区试点建立保险纠纷诉讼调解对接机制的通知》，决定在中国部分地区开展建立保险纠纷诉讼调解对接机制的试点工作。同时，对引入金融监察员制度进行了初步探索。在四川省德阳市和绵阳市成立的金融消费者纠纷鉴定协会(以下简称“鉴定协会”)效仿了金融监察员制度。评估协会的运作模式参照台湾金融消费者评估中心的相关做法和我国现行的仲裁规则，采用“调解+评估”的方式解决金融纠纷。此外，在中国证监会深圳监管局和深圳国际仲裁院的共同推动下，深圳国际仲裁院、深圳证券业协会、深圳期货协会和深圳投资基金协会联合成立了深圳证券期货业纠纷调解中心(以下简称“调解中心”)，通过“调解+仲裁”的方式解决证券期货领域的金融纠纷。

但是，上述评估协会和调解中心成立后，并没有达到预期的效果。评估协会和调解中心受理的金融消费纠纷很少，有些很少审查或仲裁金融消费纠纷；消费者对评估协会或中介中心的认可度不高；金融机构不太愿意支持评估协会或调解中心并与之合作。除外部原因外，评估协会或调解中心本身的做法基本上是对台湾金融消费评估中心和香港金融纠纷调解中心相关做法的简单模仿，但并没有根据mainland China的实际情况做出有针对性的取舍和创新，与“推广复制”的要求相去甚远。从某种程度上来说，评估协会和调解中心的现状已经使人们开始怀疑中国是否可以引入金融监察员制度。

然而，客观地说，尽管目前的探索并不尽如人意，但无论是从法律环境、政策取向、我国金融消费者权益保护的发展，还是从当前解决金融纠纷的需要来看，引入监察员制度来提高我国金融消费者权益保护水平不仅是必要的，而且是可行的。早在2009年，最高人民法院就发布了《关于建立和完善诉讼与非诉讼衔接的冲突与纠纷解决机制的若干意见》，提出要完善诉讼与仲裁、行政调解、人民调解、商事调解、行业调解等非诉讼纠纷解决方式的衔接机制，并多次要求建立和完善诉讼与调解的对接机制。党的十八届四中全会提出了“完善社会矛盾纠纷预防和解决机制，完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议和诉讼等多元化纠纷解决机制”的政策要求。鉴于我国金融消费者权益保护和纠纷解决的现状，迫切需要建立第三方纠纷解决机制来促进金融消费者权益保护制度的完善，引入监察员制度是一个理想的选择。

借鉴国外经验引入申诉专员制度的可行途径

(1)在省一级试行跨行业和统一的金融监察员机构

金融监察员机构的设立与金融监管框架之间没有必然联系。香港的金融监管制度采用与内地基本相同的独立监管模式，但香港新的金融纠纷解决机制在管辖权方面采用跨行业的制度设计。内地和香港的情况相似。我们可以借鉴香港的做法，设立一个统一的金融申诉专员机构，统一受理和处理整个金融业的消费者纠纷。一方面，可以方便消费者投诉，另一方面，符合金融业混业经营、金融产品和服务跨行业、跨领域的趋势，避免机构间相互推诿扯皮。鉴于中国幅员辽阔，不同地区之间差异巨大，有可能在省一级开展统一的金融监察员机构试点项目。在积累了成熟的经验并形成“可复制、可复制”的模式后，它将扩展到全国。

(二)采取“调解+裁决”的方式解决金融消费纠纷

从保护消费者的角度看，“调解+裁决”优于“调解+仲裁”。“调解+裁决”的理念是假设消费者和金融机构在缔约能力方面远远低于金融机构，它们之间存在质的差异。因此，有必要在方案设计方面给予消费者越来越多的选择，并适当限制金融机构的权利，从而实现双方签约能力的相对平衡。“调解+仲裁”的理念是消费者和金融机构在缔约能力上存在差异，但差异不像“调解+裁决”那么大。这种差异只是数量上的差异，而不是质量上的差异，只需要在有限的程度上保护消费者。从金融危机以来各国(地区)的实践来看，“调解+裁决”的理念得到了更多的支持，这也符合中国金融消费者整体金融素养低、维权能力弱的事实。

(三)裁决结果不约束双方当事人，并采取各种方式维护裁决结果的权威性

金融监察员制度设计的关键是使金融监察员机构的决定具有约束力，而不是剥夺金融机构的上诉权。为了约束双方或金融机构，金融监察员机构作出的决定一般需要由立法明确规定，否则可能导致“违法”。考虑到这一点，大多数金融监察员机构作出的决定表面上是对双方都没有约束力的建议，但实际上，许多有影响力的金融监察员机构作出的决定具有一定的现实约束力。对于那些尚未执行的建议，监察员机构将采取各种有效方式来维护其建议的权威。根据意大利银行和金融仲裁员(abf)的规定，如果abf发现被申请人未能履行其决定，abf将在其官方网站上宣布不履行。此外，被告的不履行将在两家全国性日报上公布。意大利中央银行将审查和评估上述相关情况，并酌情启动相关金融监管措施。台湾的实践尤其值得借鉴。台湾《信息自由法》的评估决定是一项对双方都没有约束力的建议。但是，通过“预申报”和“法院核准”两种方式，评估决定成功实现了在不剥夺金融机构上诉权的情况下约束金融机构的目标。因此，在我国构建金融申诉专员制度时，可以借鉴上述做法，规定金融申诉专员制度做出的决定对双方都不具有约束力，同时以各种方式赋予决策必要的权力。

(4)坚持科学运作原则，提高金融监察员机构的公信力

作为金融消费者纠纷的第三方解决机构，金融监察员制度的运行取决于其公信力，其公信力的确立取决于其是否遵循科学的运行原则。欧洲委员会第1998/257/ec号建议为第三方金融消费者争议解决机构的运作制定了标准。它主要包括七项基本原则:独立性、透明性、对抗性、有效性、合法性、自由性和代理权。这七项基本原则与信息网络的六项基本原则基本相同，其中三项(独立性、透明性和有效性)完全相同。我国评估协会和调解中心的运作难以符合相关的科学原则，这也是我国金融监察员制度发展缓慢的一个重要原因。因此，借鉴信息网络的六大基本原则，是提高我国金融监察员制度公信力，促进金融纠纷第三方调解机制建设的有效途径。

采取循序渐进的方式引入金融监察员制度

从我国目前的情况来看，财政监察专员制度的引入不可能一蹴而就。我国许多学者特别喜欢英国通过立法来实施统一的金融监察员制度，并建议通过立法来实施统一的金融监察员制度，但这一建议在现阶段并不可行。首先，我国目前对财政监察专员制度没有深刻的认识，很多人误解了财政监察专员制度的本质。其次，我国地域范围广，财政监察专员制度的具体形式也不尽相同。此外，中国目前正在实施单独的监管制度，实施覆盖银行、证券和保险的统一的金融监察员制度需要金融监管部门如一方三次会议的批准，存在协调成本高、效率低的实际困难。因此，在各省、自治区以分散试点的形式积累经验，逐步使金融监察员制度深入人心，达成共识，形成可以推广和复制的试点经验，然后通过统一立法的方式实施金融监察员制度的统一模式，以促进我国金融消费者权益保护整体水平的提高，是稳定可行的。

(作者是中国人民银行Xi分行行长)

与其他金融消费者纠纷解决机制相比，金融监察员具有明显的优势:

首先，与诉讼相比，金融监察员是一个更容易接近、非正式和快捷的选择。

其次，与仲裁相比，金融监察员具有程序简单、成本低廉、裁决结果可选择等三大优势。

第三，与调解相比，金融投诉专员除了调解程序外，还有裁决程序。

在各省、自治区以分散试点的形式积累经验，逐步使金融监察员制度深入人心，达成共识，形成可以推广和复制的试点经验，然后通过统一立法的方式实施金融监察员制度的统一模式，从而提升我国金融消费者权益保护的整体水平，是稳健可行的。