实现绿色发展必须依法加强环境监管

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专家意见

国务院发展研究中心资源与环境政策研究所所长高世贞

“十三五”规划贯彻了党的十八大以来生态文明建设的指导思想，在第十条“加快改善生态环境”中提出绿色发展的主要目标是“全面改善生态环境质量”。“十三五”规划中经济社会发展的25项主要规划指标中，有10项是资源环境指标，均为约束性指标，占全部13项约束性指标的绝大部分，充分体现了全社会对绿色发展的共识。

今年中国发展论坛第六届会议的主题是“完善环境治理体系，全面提高环境质量”，与“十三五”生态文明建设主题紧密呼应。刚上任不到一个月的环境保护部副部长黄润秋代表环境保护部发表了讲话，总结了中国“十二五”期间污染治理的成就，介绍了“十三五”期间环境保护工作的总体思路和重点，坦诚地讲述了自己在新的岗位上认真履行职责的情况。这使我们期待在“十三五”期间改善生态环境质量。

在20日上午的主旨发言中，张副总理也充分肯定了中国在污染治理方面取得的成就，坦言在改善生态环境质量方面仍面临巨大挑战，并指出实现生态环境质量根本改善、再现蓝天碧水的艰巨任务。

一段时间以来，中国严重的环境污染问题已经引起了全国人民乃至全世界的关注。“十二五”以来，中国高度重视污染控制，出台了一系列政策，加大了污染控制力度。我们应该对中国严重污染的原因有一个客观的认识。

中国十多亿人口在如此短的时间内实现了经济持续高速增长后的高速工业化，工业化进程如果被“压缩”，必然会产生巨大的污染排放。然而，我们在环境保护问题上缺乏认识和能力，导致了许多本不应该发生的问题，导致了目前我国生态环境质量的恶化。“十二五”期间，特别是近两年，中央政府高度重视污染治理，通过法治、行政、经济等多种手段实施节能减排和污染控制，超过了“十二五”的减排目标。

根据环境保护部的统计，2015年中国化学需氧量、氨氮、硫氧化物和氮氧化物的排放总量与2010年相比大幅下降。在2015年实施新环境质量标准的前74个城市中，pm2.5的平均浓度分别比2013年和2014年下降了23.6%和14.1%。然而，由于污染物排放基数大，严重霾天气频发，蓝藻爆发偶有发生，我们感到空气体等环境污染的质量似乎越来越差。因此，为了让人们在环境问题上有所收获，有必要加强污染控制和生态恢复。

黄润秋副部长介绍，围绕中央政府“五位一体”总体布局和“四位一体”战略布局，为落实创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念，环境保护部将围绕改善环境质量，打好大气、水、土壤污染防治三大战役。因此，环境保护工作要实现三大转变，即提高环境质量、企业和政府同时监管、自上而下和自下而上相结合。

在生态文明体制改革和环境保护体系建设方面，我们将完成环境监测权的征集工作，依法落实党和政府的环境责任，依法强化企业的环境保护主体责任，完善环境保护市场体系，倡导全民参与。

黄润秋副部长还强调，他将亲自抓环境依法治理，抓好源头污染治理，依靠科技进步提高污染治理效率。建立和完善法律制度，依法实施严格的环境监管，无疑是完善我国环境治理体系，提高生态环境质量的应有之义。

从各国污染控制和环境保护的历史经验来看，完善法制、加强政府环境监管体系建设、提高环境监管的有效性是有效环境治理的基础和核心内容。目前，发达的工业化国家基本上拥有较好的生态环境，但这些国家大多经历了污染严重的阶段，大部分都是在完成工业化后才实现了污染控制和环境质量改善。

在实现污染控制和改善环境质量的过程中，完善环境保护法律法规，建立专门的环境监管机构，提高监管机构实施专业监管的能力，是有效控制污染和改善环境质量的基础。从国家治理体系来看，专业环境监督机构是现代国家必须具备的社会监督机构之一。作为现代国家治理系统化的一个重要组成部分，这种监管机构具有事前干预企业和个人生产生活、事中干预、事后依法追究责任的监管权力。这种监管权力体现在环境标准的制定、预审批、过程监督和事后环境污染事件的责任追究上。

环境监督所依据的法律和规则必须公平和公正，监督的实施过程必须依法透明，结果必须公开，监督的实施必须由立法机构和社会负责。因此，“十三五”期间，我国必须加强环境监管体系建设，完善环境监管组织体系，提高监管能力，强化环境监管责任。这是建立有效环境治理体系的核心，是“十三五”期间改善生态环境质量的制度保障，是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。