“十三五”轮作休耕 背后的战略考量

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【自然界土壤ph值下降一个单位需要几万年，而中国耕地ph值下降0.5个单位只需要30年。]

[大豆已成为中国需求增长最快、供需缺口最大的品种，其对国际市场的进口依存度已超过80%。]

2015年，“十二五”末，粮食生产得到高水平支撑，实现了“连续12个增长”。但是，在当年召开的中央农村工作会议上，决策层强调，要努力加强农业供给方面的结构改革，要高度重视去库存、降成本和短板。

调整和优化农业生产结构和区域布局，被业界视为农业供给面结构改革的“牛鼻子”。

“十三五”规划草案也首次提出，探索实施休耕轮作试点制度。2016年，中央一号文件提出，地下水漏斗区、重金属污染区和生态严重退化区应通过轮作、休耕、退耕还林和替代种植等方式进行综合治理。

这是在粮食高产量、高价格和高库存并存的情况下的选择，也是为了耕地的“休养生息”和农业的可持续发展。两会前夕，根据农业部发布的《2016年种植工作要点》，休耕试点仅限于上述地区。谨慎鼓励轮作和休耕，但禁止弃耕和废耕。

“红灯”下的农业生态环境

“连续十二次增产”的成绩是值得肯定的，但是由于耕地、淡水等资源和环境的制约，连续增产越来越困难，而by/きだよ/.粮食产量的进一步增加是有限的而且，长期以来，为了追求持续的增产，在粗放的农业生产方式下，农业资源被过度开发，存在严重的生态透支问题。

中央财政办公室副主任、中央农业办公室副主任韩军去年1月说，“有些地方不能种，不能浇，资源和环境的旧债还没还，新债还在继续。”农业部长韩长福在《求是》中写道，持续增产的代价是农业资源和环境已经亮起了“红灯”。农业面源污染、耕地质量下降、地下水过度开采等问题日益突出。

以化肥为例，中国的总产量和消费量占世界总量的三分之一以上。然而，中国消耗了世界35%的化肥，生产了世界21%的粮食，这是中国粮食连续多年增长背后的尴尬现实。根据农业部的数据，中国每亩作物的平均肥料消耗量是美国的2.6倍，是欧盟的2.5倍。

中国农业大学环境资源学院教授张福锁表示，中国农田退化的三种主要表现形式是土壤侵蚀、酸化和盐碱化。其中，土壤酸化的主要驱动力之一是化肥的过度使用。他解释说，自然界土壤ph值下降一个单位需要几万年，而中国耕地ph值下降0.5个单位只需要30年。土壤酸化的速度惊人。但是，土壤酸化会导致农产品质量下降，引发病虫害，甚至重金属超标，造成食品安全问题。

除化肥外，农业生产中灌溉、地膜、农药等传统农业要素投入的增长速度远远快于粮食产量。这导致农业超过工业成为最大的污染源。

价格倒置导致过度进口

更重要的是，中国的粮食目前在供应方面面临结构性矛盾。

在2月底举行的“2016中国农业、农村和农民发展大会”上，农业部贸易促进中心主任倪红星表示，近年来，大宗农产品积压、“卖粮难”是在国内生产与需求存在缺口、国内生产总值未超过总需求的背景下发生的。他认为，造成这一问题的最重要原因是过度进口，即“非必要进口”大大超过了正常的生产和需求之间的差距。

倪红星提到，2015年，过度进口问题继续加剧。从可释放存量来看，2015年中国粮食供需基本没有缺口，但年进口量为1.24亿吨，占全年粮食总产量的19.3%，呈现出非常明显的大豆主导型进口格局。

据统计，从2000年到2015年，玉米总产量增长了111.9%，为全国粮食增产贡献了74.5%。这是由于最低收购价政策的扭曲，而玉米的比较效益更加明显，从而占据了大豆等作物的种植面积。但结果是，玉米和玉米替代品被大量进口。

这是一个非常奇怪的现象:替代大豆的种植面积减少，产量持续下降。它已成为中国需求增长最快、供需缺口最大的品种，对国际市场的进口依存度已超过80%。然而，该政策一直鼓励种植720万吨玉米，其进口关税配额从未用完。随着进口的不断增加，国内市场购买的库存屡创新高。

大豆进口量大的原因在于价格优势。受中国加入世贸组织后市场开放的影响，中国大豆产量徘徊并下降，从最高的1800万吨下降到目前的1200万吨。2015年，中国进口大豆8169万吨，占世界大豆出口的70%。根据目前中国在8亩土地上可以生产1吨大豆的计算，如果2015年中国全部进口，将需要6.5亿亩耕地。

根据国土资源部发布的第二次全国土地调查数据，截至2009年底，中国耕地总量为20.31亿亩。根据国家统计局的数据，2015年中国玉米播种面积仅为5.72亿亩。中国农业大学校长柯炳生说，即使所有的玉米都种植大豆，这个数量也不会种植，进口大豆是必不可少的选择。

大量的玉米进口也是由于国内外玉米价格的倒置——国内农产品的价格明显高于国外进口农产品的税后价格。

中央农村工作领导小组副主任、办公室主任陈锡文今年年初在接受《瞭望》独家采访时表示，没有必要增产，但减产恰恰是必须满足的需求。这是当前粮食供求的突出矛盾。倪红星还认为，考虑到品种调整的需要、特定产品的硬缺口以及食品之间的可替代性，估计有一半以上的进口是不必要的进口。

此外，在高库存水平下，2015年食糖进口为485万吨，增长39.0%，占国内生产的46%；棉纱进口总量为411万吨，占国内产量的70%以上。

倪红星解释说，“非必要进口”的增加，直接是由于国内外市场价格差异的扩大，根本原因是农业基本竞争力的内在不足。此外，原因还包括缺乏保护和控制措施，以及国际市场价格向下波动。

他表示，中国大宗农产品已进入成本快速增长时期，生产成本势必接近瑞士、日本和韩国水平，与美国、加拿大和澳大利亚等主要出口国的差距正在扩大。

还值得特别注意的是，前所未有的粮食库存高，使粮食安全储存形势极为严峻，压力很大。因此，财政压力如此之大，以至于财政部部长楼继伟去年在清华大学的演讲中直接针对玉米产业链，称粮食价格改革应该提高到一个新的高度。

休耕轮作试点项目

在今年的全国粮食流通工作会议上，国家粮食局局长任正晓作了报告。他说，从供求总量来看，近年来，国内外粮食生产大丰收，消费疲软，供求总量偏松。根据联合国粮食及农业组织的预测，2016年全球粮食产量和库存将继续保持较高水平；但是，中国已经出现了“十二次连续增长”，粮食综合生产能力稳定在较高水平。

据报道，综合分析显示，“十三五”前期国内外粮食供需形势将继续总体宽松。从品种结构来看，我国小麦供需基本平衡，玉米和水稻阶段性过剩特征明显，特别是一些低端品种销售不佳，大豆生产与需求的差距继续扩大。

“十三五”期间，中国利用目前国内外市场粮食供应充足的优势，推进农业供给侧结构改革，调整和优化农业生产结构和区域布局，在部分地区实施了耕地轮换休耕，这不仅有利于耕地的恢复和农业的可持续发展，也有利于平衡粮食供需矛盾，稳定农民收入，减轻财政压力。

基于不同阶段玉米供过于求的事实，国家重点调整“镰刀弯”地区的玉米结构，进行农田轮作和休耕制度试点，积极推动马铃薯产业发展，力争今年玉米面积减少1000多万亩。

国务院发展研究中心农村部部长叶兴庆曾告诉《中国商报》记者，多年来的持续增长是以牺牲农业生产能力为代价的，采取了减产、轮作、休耕、退耕还林还草、退耕还林还草等措施。虽然会在一定程度上影响一些粮食的产量，但采取这些措施是为了逐步收回边际农业生产能力，并把粮食储存在土地和技术中，最终，