新形势下全面经理国库的思考

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“十三五”时期是中国全面建设小康社会的决定性阶段。在国家实施“四个全面”战略布局、经济发展进入新常态的新形势下，国库业务的发展也将进入新的历史时期，面临新的机遇和挑战。面对新形势、新挑战，基层央行必须加快建设现代服务型国库，依法高效全面履行国库管理的法定职责，努力开创国库全面管理的新局面，以更好地适应新常态下社会经济发展和财税金融体制改革的需要。

全面管理国库的意义

(一)国库全面管理是法律法规赋予中国人民银行国库职能的具体体现。新预算法不仅继续明确了中央银行经理国库的法律地位，而且从财政专户管理、国库集中收付制度、国库现金管理等方面丰富了中央银行经理国库的制度安排。，为全面履行经理国库职能提供了坚实的制度基础和法律保障。因此，一方面，基层央行应抓住机遇，积极拓展建设现代服务型国库的广度和深度；另一方面，要迎接挑战，充分履行预算法及相关法律法规赋予国库的职责和权限，提高国库整体管理的质量和效率。

(二)国库全面管理是实现“国库一户”和发挥国库监督作用的本质要求。2015年颁布的新《预算法》明确规定:“所有政府收入都应上缴国库。”这为及时取消财政专户，实现“国库一户”提供了良好的法律依据。目前，我国有关财政预算和执行监督的规定表明，对财政资金运行的监督主要有监督和审计监督，但监督的方向和重点不同，即事前监督和事后监督，事后监督明显缺乏法律依据。中央银行的国库管理制度能够监督预算资金的运作，这符合全面国库管理的基本要求。

(3)全面管理国库是国家宏观调控政策协调性和精确性的客观需要。随着我国经济发展进入新常态，金融形势更加复杂多变，财政政策与货币政策的协调应该更加及时有效。这就要求国库提供更加及时、准确、详细的预算收支信息，深刻把握国库资金运行规律，有效满足中央银行实时监控和掌握财政资金变化和规模的需要，从而结合财政资金变化制定与财政政策相协调的货币政策，形成国家宏观调控合力，确保金融稳定运行，促进经济健康稳定发展。

国库综合管理面临的困难和挑战

(一)国库综合管理的法律基础不充分。十多年来，在第三届全国人民代表大会修订预算法之后，尘埃终于在2014年8月31日落定。新《预算法》明确并进一步完善了人民银行经理国库制度，从财政专户管理、国库集中支付制度、国库现金管理等方面丰富了人民银行经理国库的内涵。但是，《预算法》对国库单一账户、国库监督等国库管理的重大问题没有明确规定，影响了国库的相对独立性及其监督、检查和制约职能的发挥。

(二)国库单一账户改革不够深入。国库单一账户是国库管理系统的主要工具。市场经济国家普遍实行国库单一账户制度，将政府部门的全部财政资金集中在中央银行或其他受托机构设立的国库存款账户中。虽然我国实行单一国库账户改革已有多年，但仍缺乏法律的约束和约束，导致实施的范围和程度有限。国库账户与财政专户并行的问题依然存在，形成了国库单一账户体系，而不是真正的国库单一账户体系。长期以来，大量财政资金与国库分离，形成了“第二国库”，财政资金没有完整的会计账簿，这已成为中国人民银行全面履行国库管理职责的主要制约因素之一。

(三)国库监管制度不完善。我国的国库监督制度主要由财政监督、政府审计监督和NPC监督组成。从监督体系结构和监督方向来看，NPC监督和审计监督都属于独立监督，一个属于事前监督，另一个属于事后监督。各方的“权利、责任和利益”既不明确也不对称，权力之间缺乏制衡。然而，在现行法律法规的表述中，对具有覆盖面广、成本低、效率高等特点的国库事务的监督不够清晰，国库事务监督的泛化、片面性、边缘化和空空壳化趋势越来越明显，削弱了国库对预算执行的制衡。

(4)国库服务决策能力不足。当前，中国经济发展形势复杂多变，财政政策与货币政策的协调需要及时、准确、全面的财税数据指标支撑。国库统计与分析越来越受到重视，简单的统计报表已经不能满足国库收支分析的需要。但是，目前国库获取财税信息还不够顺畅，上下国库、人民银行相关部门和财税等外部部门之间的信息数据动态共享机制尚未形成，制约了国库统计分析的质量和国库信息服务的范围和深度。

对策和建议

(一)加快国库法制化进程，明确国库监管的法律地位。积极参与《预算法实施条例》等法律法规的修订，从各个角度规范国库制度，形成相对完善的国库法律制度，通过法律明确国库的机构设置和国库在预算执行中的法律地位和监督职能。进一步理顺国库监管处罚权，强化相关部门问责制度，建立覆盖面广、责任明确、权责平等、使用有效的监管制衡机制，运用法律制度保障国库健康运行，提高国库监管效率，充分体现全面管理国库的本质要求。

(二)积极推进国库单一账户体系改革，实现国库资金的综合管理和集中监控。“国库单一账户制”和“财政专户”作为国库管理制度改革过渡时期的过渡性措施和过渡性产品，暴露出许多弊端。大量财政资金从国库单一账户中分离出来，增加了准确预算和有效盘活资金的难度。尽快建立国库单一账户体系已成为国库管理制度改革的一项重要任务。目前，建立真正的国库单一账户体系的法律基础和技术条件已经逐步成熟。下一步，要以系统的形式明确单一国库账户体系的具体环节、程序和方法，实现真正的“一个国库账户”，为整体国库管理提供有效的资金管理工具。

(三)深入开展国库统计分析，提高国库服务决策能力。随着我国市场经济改革和经济结构调整的深入，经济主体多元化，经济活动复杂化。宏观决策层需要及时准确地掌握经济动态信息，各方对国库统计分析的要求越来越高。更重要的是不断提高国库统计分析的质量。今后，国库统计分析工作要牢固树立“无质量、无价值”的理念，坚持以需求为导向、以结果为导向，建立多层次、多维度的财税信息数据共享平台，提高预算收支统计的及时性和准确性，进一步提升和提升国库统计分析质量和分析结果的转化，为决策层提供准确的财税信息，积极发挥参谋智囊团对国库整体管理的作用。