财政资金撬动农业综合开发投入实效调查

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自1988年国家确立实施农业综合开发项目近30年以来，中央财政安排专项资金，促进地方财政支持，吸引农民、企业、银行等资金投入，综合开发利用农业资源，加强农业基础设施和生态环境建设，提高农业综合生产能力，确保国家粮食安全和其他主要农产品有效供给(报价00061，购买)，促进农业结构调整、农业产业化和农业改良

根据财政部的数据，“十二五”期间，中央政府共投资1596.9亿元用于农业综合开发，年均增长15.3%。地方各级财政部门也高度重视农业综合开发，千方百计落实投资，五年累计投资811.2亿元。金融基金有效地促进了其他基金的投资。期间，农业综合开发吸引了农民和企业资金876亿元，逐步形成了政府引导、政府扶持、社会参与的多元化投资机制。

不久前，记者就财政资金刺激农业综合开发的实际效果进行了调查，旨在推进农业现代化，以促进农业可持续发展为主线，着力提高农业综合生产能力，发展农业适度规模经营，推进农业供给侧结构改革，帮助战胜贫困。农业综合开发的实际效果非常明显，但同时，在实际操作中仍有许多问题需要改进或进一步加强。

金融基金的作用是显而易见的

在内蒙古额济纳益阳食品公司“巨岩蜜瓜”深加工项目的施工现场，该公司负责人赵新宝对记者说:“即使没有财政补贴，我们的项目也会中标，但是有了财政补贴，我们解决了很多问题。以便我们的项目能够在早期阶段朝着更高的目标前进。”

额济纳旗的阳光和水土非常适合蜜瓜生长，居延蜜瓜已成为当地特色农产品。赵新宝的项目原计划投资600万元，其中中央财政投资200万元，地方配套资金80万元，自筹资金320万元。建设内容包括土建工程、加工设备、科技投入、工程建设流动资金等费用。“到目前为止，实际投资预算已经达到1200多万元。在金融基金的帮助下，我们扩大了投资。”赵新宝说:

据记者调查，这种对农业龙头企业和农业合作社的财政补贴，对促进企业和农民投资、提高科技水平和产业升级具有显著作用。

阿拉善沙生植物实验示范园是当地一个酒业集团的投资项目，主要种植肉苁蓉(肉苁蓉是古地中海上亿年的遗迹植物，是国家重点保护的天然珍贵药材，寄生在国家二级野生保护植物梭梭的根部，不能在阿拉善之外生存)，也被称为“肉苁蓉”，是御医用于滋补和治疗的药材。示范园区总投资7500万元，其中中央政府和地方配套补贴近300万元。示范园区集荒漠植物引种驯化、科学研究、实验示范、技术推广、科普教育、旅游等功能于一体，规划面积2000亩。在种植肉苁蓉的同时，筛选出126种具有较高经济价值的植物，如食用、药用、饲用、观赏等，具有在西北干旱地区推广的潜力。

在阿左旗巴彦浩德嘎查，记者会见了内蒙古一家能源公司的代表，该公司的目的是与当地种植合作社合作，在种植温室中从事光伏发电。合作社创始人谢平告诉记者，在农业综合开发财政资金的补贴下，他建了300多个种植大棚。这些集中的温室吸引了能源公司的注意，并和他一起建造了420个20兆瓦的农业温室。光伏发电项目，“通过这种联盟，开发项目的综合利用率和科技水平都得到了显著提高，我们当然是双手欢迎。”谢平说。

根据中国农业科学院农业资源与农业区划研究所的研究报告，农业综合开发财政资金增长与自筹资金增长之间存在长期均衡关系，因果检验表明二者之间存在因果关系。从长期来看，增加农业综合开发财政资金可以显著刺激自筹资金的增加。在其他条件不变的情况下，农业综合开发财政资金每增加1元，自筹资金将相应增加0.42元。同时，在公共支出方面，农业综合开发财政资金的增长也能显著促进农业经济的增长。农业综合开发财政资金每增加1%，农林牧渔业总产值将增长0.13%。与其他财政支农资金相比，如农业基本建设支出、农业科技支出、支持农村生产的业务支出等。，财政资金用于农业综合开发在促进农业经济增长中发挥更强的作用。因此，现实案例和理论研究都表明，要充分发挥公共投资在农业发展中的作用，财政资金应继续加大对农业综合开发的投入，并进一步向其倾斜。

“先建后补”的利与弊是一样的

记者调查了额济纳旗陶金实业有限公司1万亩经济林沙产业种植开发项目，总投资340万元，申请财政补助168万元，其中中央财政补助120万元，地方配套补助48万元，企业自筹补助172万元。公司负责人卢锦涛指着生长良好的红柳林告诉记者，在财政资金的帮助下，我们的项目将通过节水灌溉改造和沙漠绿化种植带来更大的社会效益。

“先建后补”是项目单位先完成项目建设任务，在项目竣工验收后，在现有项目认定条件和程序基本不变的前提下，付清财政资金的管理制度。目的是实现项目的早期建设和弥补，建成后弥补，建成后不弥补。其实质是创新和完善现行农业综合开发资金和项目管理制度。这种补贴将是今后财政投入农业综合开发资金的重要方式。

记者通过调查发现，“先建后补”的财政资金管理模式具有以下优势:一是可以进一步激发业主的开发积极性，扩大业主的自主权，体现“政府办民”的原则，避免“主动争项目，被动办项目”的问题。第二，简化了项目管理程序。阿拉善农业综合开发办公室主任云信告诉记者，农业综合开发办公室管理项目和资金，这在金融体系中是相当特殊的。它实现了“先建后补”。此前，它涉及到项目立项、建议书编制、项目概算、申请计划、审批、项目公示、项目招标、项目监理、项目竣工决算、竣工验收、项目管理和保护等多个环节。，这可以适当地简化。以往的综合重点已经转变为“两头”和“中间”，即项目管理部集中精力于两个关键环节:备选项目立项和竣工验收，而项目建设由项目单位独立实施，管理部只监督检查其实施进度，这不仅减少了工作量，也加快了财政资金的偿还进度。三是有效保障了金融资金的安全。“先建后补”的实施有效地打破了工期延误、擅自改变实施计划和资金使用等问题，甚至产生了“半拖工程”和“失败工程”，使管理部门处于被动局面。

但是，记者也发现，“先建后补”的实施在资金管理方面存在一些不足。首先，在某种程度上，行业指导的力度已经降低，选项已经失去了一定的主动性。第二，一些增长项目面临巨大压力。这种“锦上添花”的补贴使得真正需要“雪中送炭”的项目很难得到支持。特别是一些自筹资金不足的农业龙头企业和农民专业合作社，由于缺乏政府资金的早期支持，已经陷入困境。三是“先建后补”项目由项目建设单位自行建设，农业综合开发部难以控制日常建设质量，管理不规范，报销不规范，基础会计数据失真，导致监管脱节。

创新融资渠道困难重重

额济纳旗惠丰养殖专业合作社是2014年正式注册的农业养殖专业合作社。它的创始人是于学军，占地10000多平方米，饲养着2000多只白绒山羊。合作社成员8人，劳动者13人，年收入增加30多万元。合作社推动牧民增加生产和收入，共同致富。但除了财政补贴，于学军告诉记者，他们的其他融资渠道实际上非常狭窄。虽然出台了许多政策推动金融机构支持农业发展，但记者从金融机构特别是涉农金融机构那里了解到的信息并不乐观，农民融资困难、融资昂贵的问题依然存在。

研究表明，农业综合开发财政资金增长与银行贷款增长之间不存在长期均衡关系。主要原因是农业比较效益低，投资风险高，农业综合开发项目对银行贷款的吸引力弱。

据调查，农业综合开发融资渠道不畅的主要表现是渠道单一，间接投融资比例过高。其次，政府在农业综合开发投融资主体的资产比例中仍居首位，对农业综合开发的实际产业特征适应性不强，投融资主体不够明确，尚未形成多层次的投融资开发体系。第三，缺乏良好的金融生态环境，农业综合开发的金融信息与企业的投融资需求信息不对称，银行、政府和企业三方合作渠道受阻且效率低下。

农业综合开发投融资渠道建设是新经济发展时期普遍关注的话题。虽然中央财政投入在一定程度上促进了政府引导、政府扶持和社会参与的多元化投资机制，但也鼓励地方政府开展股权引导基金和贷款担保基金试点项目。自2015年以来，我们鼓励和支持有条件的省份探索股权引导基金和贷款担保基金的投资方式。通过设立基金，创新投融资方式，拓宽融资渠道，支持农业产业化发展。但是，总体而言，空地区在农业综合开发投融资模式创新方面还有待探索。如知识产权融资模式，银行和政府应积极加强支持和引导，创新和确立新时期知识产权的交易品种和交易方式；另一个例子是需要进一步加强的工业投资模式和创业指导基金模式。

同时，在创新资金使用机制时，应积极发挥财政资金的引导和杠杆作用，探索通过资产收益扶贫、政府与社会资本合作、政府购买服务、贷款利息补贴、设立产业发展基金等方式，调动更多的财政资金和社会资本参与农业发展和扶贫。

加强管理，提高财政资金使用效率

在调查中，记者发现，在财政资金的使用中，农业综合开发中的许多具体问题都会影响资金的使用效率。例如，在高标准农田建设中，由于土地流转，一些土地租赁问题在现实中影响了农民的积极性。一方面，一些业主对滴灌改革不感兴趣，因为他们短期出租土地；另一方面，仍有业主希望使用滴管，但出租人将财政无偿补贴转为有偿补贴。

又如，滴灌的一个重要好处是减少了劳动力。然而，对于许多雇佣农民耕种土地的所有者来说，雇佣农民的劳动力成本是固定的。无论他们是否使用滴灌都没有吸引力，但是相应地，滴灌增加了电力和变压器的费用，这使得这些业主在计算账目时感到不经济。

在项目管理方面，为了保证农业综合开发项目的质量，充分发挥项目建设的效益，严格的项目计划管理、项目公示管理、项目招投标管理和项目质量管理都是农业综合开发部门不可推卸的责任，但在一些制度和机制上还存在很多漏洞。例如，工程质量监督。监理工程师有责任对农业开发项目的全过程进行监理，必须严格控制施工材料、工程放样和施工材料的质量。但是，在调查中我们发现，由于管理体制的原因，监督的导向在本质上是非常尴尬的，与项目方和农业发展部的关系也没有完全理顺。事实上，没有竞争性的第三方监督，工程质量管理很难达到完全满意。