推动部分国有股本充实社保基金法律落地

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学校的声明

刘纪鹏岳凯凯

长期以来，国有资产向社会保障基金的转移一直是一个有争议的话题。党的十八届三中全会提出要把部分国有资本转为社会保障基金。国有股应该直接转到社保基金吗？转移资金还是转移股份？所有这些都是尚未解决的重大命题，迫切需要讨论。在一些省份，由省直接管理的国有企业30%的股权被转移到省社会保障基金。在统一政策出台之前，迫切需要确定其是否合规、合理。

我们认为，国有股配置社会保障忽视了社保基金与国有资产管理体制的现实差异，不仅跨越了国有资产产权归全民所有的法律红线，也背离了国有资产运营统一监管的改革方向。因此，有必要厘清这一做法背后的机制，探索将国有资产转移到社会保障的可行方案，杜绝回归“多头监管、多头管水”的旧体制。

一，我国社会保障基金管理制度的现状

中国的社会保障基金主要包括国家社会保障基金和社会保险基金。国家社会保障基金是国家社会保障储备基金，由国家社会保障基金理事会管理。资金的主要来源是中央财政拨款、国有股减持和转让所得资金以及投资收益。专门用于人口老龄化高峰期补充和调整养老保险等社会保障支出。截至2014年底，资产已达1.5万亿元，但自2000年成立以来，一直没有支付过应急养老金。

社会保险基金主要包括“五险”，包括企业职工基本养老保险、失业保险、城镇职工基本医疗保险、工伤保险和生育保险。其来源是单位和个人的捐款以及公共财政资金，主要为省、市(区)成员的退休、医疗和残疾提供物质援助。目前，全国社会保险基金的统一管理体制尚未建立，中央政府、各省市(区)自行管理，地方劳动和社会保障部门负责管理，财政部门协调基金安排。

为了承接国有股，一些省份设立了省级社会保障基金，其性质类似于国家社会保障基金。省社会保障基金理事会负责运作和管理。作为我省社会保障的战略储备基金，主要用于弥补人口老龄化高峰期的养老保险补充。

二，我国国有资产管理体制的现状

党的十六大以来，我国国有资产管理不断改革，突破了国有企业“中央一级管理”的模式，建立了“统一国有、分级管理”的国有资产管理体制，即在坚持国家所有、国家所有的前提下，通过建立三级SASAC，投资者人数从1人(中央一级)增加到300人(一个中央政府，31个省、自治区、 直辖市和270)与地方社会保障基金的“分级所有制——分级管理”制度不同，虽然已经建立了地方分级管理制度，但国有资产的产权仍然是统一的，归全民所有。

三、关于国有股转地方社保的几点思考

这个省的做法符合吗？省将国有股转移到省级所有社会保障基金，并将全民所有的资金纳入省级财政体系，由省政府统一分配。这种“吃螃蟹”的做法不仅没有直接补充社会保险基金的缺口，反而从法律层面突破了全民所有制的国有资产产权制度，实质上承认了国有资产的多层次所有权，造成了社会保障在各省之间的不公平分配，剥夺了全民分享国有资产改革红利的权利。

因此，无论从法律、法规还是政策来看，这种做法都找不到依据。国家有关部门要高度重视，充分考虑可能出现的连锁反应，尽快确定法定规模和界限，正确处理国有股和社保基金的关系，明确股权配置的比例和条件，平衡各省可能出现的后续现象。否则，在当前社会保障差距日益加大的压力下，其他省份很可能吹起“国有股充实省级财政”的风，甚至可能将所有国有股全部取消，国有企业的属性将从国有变为地方所有。

不利于经营性国有资产的统一监管吗？在这种做法背后，金融和社会保障争夺国有企业的投资者，否认SASAC的统一监管职能。通过国有股转社保，省社保基金持有国有企业30%的股权，与SASAC竞争出资人，本质上是国家与国有投资运营公司之间的竞争，不需要SASAC作为出资人，履行统一监管职责。从长远来看，SASAC社会保障和财政三大支柱将回归多头监管、九龙治水的旧国有资产管理体制，这将导致国有资产管理的低效和混乱，无法实现22号通知提出的国有资产经营统一监管的目标。

分配利润还是股权？中国的国有企业是全民所有的，所以回馈社会保障是可以理解的，但必须澄清的关键问题是采取什么方式。社会保障基金不适合替代国有资产部门的直接持股。SASAC应该“养鸡”，统一监管国有资产；社保基金是用来“存鸡蛋”和转移国有企业的国有资产的。

首先，利润的转移可以保证社保基金收入的稳定。中国的二级市场风险很大，上市公司的股息通常不多。作为救命的钱，社保基金为什么要承担不必要的市场风险？2001年，中国社会保障基金以每股4.2元的价格获得了中国石化3亿股股份。2002年禁售期结束时，股价仅为3.4元，账面亏损为2.4亿元。相反，如果按照市场化原则确定国有企业上缴收入的比例，并根据cpi等数据进行调整，就可以保证旱涝保收，更好地充实社保基金。

第二，利润分配更有利于资本市场的稳定。作为机构投资者，社保基金的目标是追求财务回报。稳定股市不是要考虑的因素，在适当的时候减持是可以理解的。然而，社保基金的大规模削减必将成为股市难以承受的负担。因此，当市场好的时候，社保基金的套现行为会演变成市场崩盘，而当市场不好的时候，社保基金就无法支撑市场。然而，将利润分配给社保基金是一种市场化的行为，减持股票是可以理解的。

第三，利润分配更便于社会保障基金的评估和监督。国有股的配置不能明确社保基金的责任。如果股权价值增加，信用将归于自己一方，表明自己经营良好；然而，如果股价下跌，可能是由于所分配的股权质量不佳，或者是SASAC为阻止其减持股份而进行的行政干预，导致经营亏损以推卸责任。相比之下，如果分配现金，资本增值的数额将一目了然，社会保障基金的贡献和责任自然会得到明确反映。

四.结论

将国有股分配给社保基金不是国有资产回馈社会的好办法。这并没有有效解决当前空基本养老保险基金赤字的迫切问题，不利于对经营性国有资产的统一监管。因此，我们建议加快落实“拨出部分国有股充实社保基金”的相关法律政策，实现国家利益、企业利益和全民利益的统一，真正让人民享受国有资产改革的红利。