创新扶贫模式 实现精准脱贫

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扶贫开发事关全面建设小康社会和国家长治久安。甘肃省财政厅与省内银行业金融机构联手实施扶贫专项贷款项目，为全省贫困人口打造专属金融产品。该项目的要点是:目标准确、风险补偿、优惠政策、使用灵活、责任明确。其主要特点是:财政贴息是关键，政府主导是保证，分类扶持是真正的扶贫，拉动资金扩大内需，降低风险，保持底线，鼓励劳动者享受成果。甘肃省扶贫专项贷款设计精巧，操作简便，可复制推广。从“促进区域协调发展”的角度看，要促进西部农村准确扶贫和扶贫，必须调整资金流向，引导更多资金投向贫困农村；完善税收政策，减轻发放精准扶贫专项贷款银行的税收负担；推广ppp模式，改善贫困农村地区的“硬件”；创新扶贫方式，探索“网络扶贫”。

全国研究调查

孟春马玉荣金军

中共十八届五中全会公报明确指出，到2020年，按照我国目前的标准，农村贫困人口将摆脱贫困，所有贫困县都将脱帽解决地区整体贫困问题。这是中国扶贫攻坚战的“军令状”。东部发达地区在五年内完成这一任务相对容易，而甘肃等西部省份任重道远。

农村扶贫是甘肃全面建设小康社会的短板

建设小康社会的关键是要“全面”，要覆盖全中国人民。"小康不是小康，关键是看老乡."农村贫困人口是全面建设小康社会的短板，亟待填补。甘肃有58个贫困县和17个插花县，贫困农民101万人，贫困人口417万人，约占甘肃总人口的20%。甘肃经济占全国的1%，人口不到2%，但农村贫困人口占全国的6%。如何帮助400多万农村贫困人口脱贫，是甘肃全面建设小康社会面临的最艰巨的任务。

“非常的事情必须处理。”甘肃不能再继续传统的扶贫方式，也不能在扶贫和防洪灌溉方面帮助贫困人口。我们必须牢固树立“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念，运用财政、金融、税收等手段给予“强力药品”，针对贫困农民实施扶贫项目，准确扶贫。只有这样，才能弥补不足，增强薄弱环节的发展潜力。

甘肃启动精准扶贫专项贷款项目

甘肃坚持以人为本，以发展为先，利用宝贵的金融资源，投入“真金白银”，大力推进全省精准扶贫专项贷款项目。根据甘肃省委、省政府“1+17”决策安排，甘肃省财政厅与省内银行业金融机构于2015年至2017年联合实施扶贫专项贷款项目，为全省贫困人口量身打造总规模500亿元的专属金融产品。该项目的要点是:

1.目标是准确的。省财政厅在总结惠农、惠牛、惠羊、惠菜、惠农小额担保等涉农贷款贴息政策实施经验的基础上，积极规划对接，专门建档建卡，设计了覆盖甘肃所有贫困农户的扶贫专项贷款项目。这是一种专为穷人设计的独家金融产品，是名副其实的“穷人贷款”。2015年8月，在外打工的张世伟听说可以贷款，立即回到家乡，在甘肃省清水县红堡镇红堡村建了一个蔬菜大棚。他算了算:“一个大棚一年可以种两次，除了成本保证收入5000元，14个大棚的收入还不到6万元。”张世伟对自己的第一笔投资和创业充满信心。

2.风险补偿。甘肃省、县级财政和银行已按7: 3的比例联合投入10亿元进行贷款风险补偿。通过政府信用增级，银行对贷款农民免除抵押和担保。

3.优惠政策。每户贷款10000-50000元，期限1-3年，每年结息一次，使贷款农户的生产周期与付息周期相匹配；省财政全程全额补助，农民享受零利率贷款。据初步估计，通过实施扶贫专项贷款，甘肃省贫困农民在三年内可增收节支200多亿元，人均年收入7400元，人均1800元。

4.灵活使用。有能力致富，直接使用贷款。如果没有能力致富，有能力的人、合作社和龙头企业将集中精力使用贷款、签署激励协议和定期支付股息。根据甘肃省财政厅的最新统计，在30多万已借钱的贫困家庭中，近90%的家庭选择借钱自用，10%的家庭选择通过与有能力的大户、合作社和龙头企业签订协议来使用。张谷澜的家在甘肃省西北部民勤县大潭乡神沟村。三个月前，她和儿媳靠种地和为家人捡垃圾为生。通过精准扶贫专项贷款，她获得了5万元贷款，成为这家蘑菇养殖企业的小股东和正式员工。她不仅每年能从企业获得4000元的“红利”，而且月薪2800元。现在张谷澜每天早上7点左右出门，去3公里外的蘑菇养殖企业上班。她高兴地说:“我觉得我翻了个身。”

5.明确的责任。2015年7月16日，省财政厅与兰州银行签署专项贷款合作协议，并与县级财政签署责任书。38个县的首批50亿元贷款开始发放。8月11日，省政府召开扶贫专项贷款推进会。在兰州银行示范带动下，中国农业银行甘肃省分行、甘肃银行和省级农村信用社也参加了示范。10月12日，精准扶贫贷款第二次签约仪式举行。省财政厅与三个新的参与机构和第二批37个县级政府签署了合作协议和责任书，并发布了161亿元的新贷款计划。这样，2015年贷款总额达到211亿元，58个贫困县和17个插花县全部覆盖。县政府组织农村干部和驻地队开展农户贷款调查、农民选择、行业指导、驾驶对接等基础工作。如何贷款、谁贷款、如何管理、如何使用都由县政府自主决定。

甘肃省精准扶贫专项贷款项目启动以来，我们坚持从实际出发，因地制宜，按村落实政策，按户实施办法。这种支持的支持，这种搬迁的搬迁，整个房子的底部已经从“洪水灌溉”改为“精确滴灌”，这真的帮助到了点和根，并受到了贫困农民的热烈欢迎。为推进精准扶贫专项贷款，甘肃省委、省政府专门召开了“金融+金融+贫困户+企业或合作社”发展模式经验交流现场推介会，分阶段总结精准扶贫专项贷款并重新部署。市县政府对此高度重视，探索了许多切实有效的途径和方法。经过各方的共同努力，到目前为止，已有150多亿元发放到家庭，惠及30多万户、128万人。

主要特征

目前，全国正在推进精准扶贫和扶贫，各省积极探索和实践丰富多彩。甘肃精准扶贫专项贷款项目与其他省份有相似之处，但其特点明显，主要包括:

1.财务折扣是关键。精准扶贫专项贷款覆盖甘肃省所有贫困农民，覆盖面为全国之最。精准扶贫专项贷款机制并不复杂，但在推广实施的机制、制度和部门等方面存在各种障碍。“知山有老虎”，甘肃财政主动推进扶贫专项贷款，表现出勇于承担责任、奋发有为的精神。

2.政府主导是保证。甘肃省政府全面负责，县级政府注重落实，履行主体责任，县乡协调配合紧密，不仅为农民做好事，也为基层组织增加了资源，给基层政府配备了“枪”，增强了基层党组织的凝聚力和威信。在一定程度上，没有政府的大力推动，扶贫专项贷款项目很难在全省范围内快速实施。

3.支持分类扶贫。精准扶贫专项贷款的重点是将农民分为有发展能力和无发展能力两类，并根据不同情况提供“保姆式”精准服务，以提高扶贫效果。甘肃省精准扶贫专项贷款是“扶贫、扶贫、办实事”。

4.调动资金扩大内需。精准扶贫专项贷款发挥金融杠杆效应，以金融贴现为支点和切入点，引导数十倍的资金流向农村，带动消费和投资，扩大整个农村地区的有效需求。精准扶贫专项贷款引导了资金与实体经济的结合，拓宽了农村领域，成为应对国内经济下行压力的重要手段。

5.降低风险，保持底线。精准扶贫专项贷款将资金引向生产领域，不仅改善了贫困地区的金融服务，而且避免了金融体系中过剩资金的“回笼”，降低了整个金融体系的系统性风险，成为保持“底线”不存在系统性和区域性金融风险的重要保证。

6.鼓励劳动享受果实。准确的扶贫专项贷款为贫困农民提供了购买生产资料、改善生产条件和提高农民参与度的资金。通过鼓励贫困农民努力致富，实现了“人人参与，人人尽力，人人享受”的扶贫效果，实现了从“输血”扶贫到“造血”扶贫的转变。

存在的问题

随着扶贫专项贷款项目的推进，在具体工作中暴露出一些问题。例如，精准扶贫专项贷款总规模小，单笔贷款金额小，只能满足贫困农户的简单再生产，如种植和养殖，但不能满足贫困农户的扩大再生产和整个贫困地区的长期可持续发展。一些地方政府对专项贷款在精准扶贫中的重要性认识不足，工作不积极，影响了发放进度。例如，缺乏创新意识、工作不彻底、政策宣传力度不够，使得一些真正需要贷款的贫困家庭仍然无法放贷；习惯于过去的银行贷款，节省金融利息，准备不足，履行主要责任，并关注风险的预防和控制。这些都是前进过程中遇到的问题，需要进一步统一和积极探索。只要思想统一，路总是比困难多。

一些启示

甘肃省精准扶贫专项贷款项目设计精巧，操作简便，修订完善后可在全国推广。从“促进区域协调发展”的角度出发，有必要加强以下工作，以促进西部农村地区准确扶贫:

1.调整资金流向，引导更多资金投向贫困农村。有必要调整国民收入分配格局，增加对贫困地区的转移支付。充分发挥政策性金融和商业性金融的互补作用，开辟扶贫资金新渠道。注重向农村贫困地区投放基本货币，加强对贫困农民的服务，调整基本货币投放渠道中的货币投放面积(如多种形式的再融资)。

2.完善税收政策，减轻发放扶贫专项贷款银行的税收负担。目前，金融业正在进行营利性改革试点。由于银行业的进项税额扣除少于一般行业，因此在营改增后的初始阶段，银行实际承担的税收负担可能会增加。建议对从事扶贫专项贷款的银行给予税收优惠，以调动银行发放贷款的积极性和主动性。

3.推进ppp模式，改善贫困农村地区的“硬件”。金融可以推广ppp模式，动员各种社会资本参与扶贫，完善农村基础设施投资的长效机制，因地制宜解决接入、供水、供电和联网问题。在农村扶贫中推广ppp模式，保证稳定的收入和现金流，需要中央和地方政府的共同支持。

4.创新扶贫方式，探索“网络扶贫”。要主动迎接“互联网+”的挑战，重建贫困农村地区的扶贫进程，缩短扶贫链条，提高扶贫的透明度和资金使用效率。在"互联网扶贫"方面，政府可以做更多的财政支持和引导。

(作者:孟春，国务院发展研究中心宏观经济研究室；马玉荣，中国经济年鉴学会；金军，国务院发展研究中心资产管理办公室)