中国金融改革需要推进关键性突破

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中国的金融改革虽然取得了一定的成绩，但在一些深层次的问题上还没有取得突破，这些问题关系到金融改革的成败和金融能否真正转型，因此我们不应采取回避的态度。为此，建议:一是重塑政府的财务管理行为模式，首先要从价值观和技术两个层面重塑政府的财务发展观；二是要从试点入手，深化主要金融机构改革，增强市场竞争力；第三，优化金融改革决策机制，加强改革的协调和配套。

鄢国观点

张承慧

党的十八届三中全会以来，中国金融业推出了许多改革措施，如利率市场化、通过上海自贸区对外开放、简政放权、推出股票首次公开发行登记制度、出台政策性银行改革计划、积极推进保险市场发展和配套改革等。然而，仍有一些深层次的制度性问题没有触及，使得改革措施的效果不够明显，金融服务的改善远远不能满足结构调整的需要。

中国金融改革的深层问题

1.如何重塑政府财政管理的行为模式

这个问题是所有制度问题的核心，其实质是如何调整政府与金融市场的关系，如何实现中央政府与地方政府之间的利益再分配。

不用说，政府作为金融市场的主要参与者之一，不能脱离金融市场，而只能作为一个中立的第三方来管理金融市场。事实上，政府已经成为金融市场的真正利益相关者。政府在金融领域的利益主要表现在三个层面:一是通过对金融机构和金融市场的控制(包括股权控制和非股权控制)，影响金融资源的初始分配和再分配，使资金流入政府支持的领域、行业和企业；第二，通过对金融交易活动施加影响(例如，为金融产品提供隐性担保，努力帮助金融机构避免业务失败)，维持金融稳定，甚至经济和社会稳定，降低政府为应对风险而必须支出的金融成本，特别是在国有资本控制大多数主要金融机构的情况下；第三，通过深度介入金融活动，金融职能部门可以扩大职能范围，实现部分官员的利益转移。

由于巨大的利益，政府(包括中央政府和地方政府)往往不愿意将本应属于市场的职能归还给市场。让市场在资源配置中发挥决定性作用，更好地发挥政府的作用，说起来容易做起来难。政府干预金融活动和金融市场的具体形式是多种多样的。从行为角度看，政府官员更愿意通过行政控制直接干预金融机构的活动，因为它简单、直接、有效；他们不愿意间接引导和影响资源配置，因为通过市场机制的反馈时间相对较长，而寻租的空空间较小。与中央政府最近简化行政和下放权力的努力相反，一些财务管理部门不仅权力几乎下放，而且有进一步加强和完善行政管理的趋势。

2.如何推进主要金融机构深化改革

近年来，受既得利益等因素的影响，金融改革遇到了一些阻力。最近的一些改革措施暗示了“外围突破”的政策取向。例如，我们应该促进私人银行的建立，对互联网金融的发展采取宽容的态度，大力发展各种金融机构，包括小额贷款公司、融资担保公司、金融租赁公司和资本管理公司。虽然外部突破战略对实体经济的发展起到了一定的支撑作用，但仍然不能绕过主要金融机构的改革。

第一个原因是，这些新机构太小，不足以改变金融竞争的总体形势。主要金融机构的竞争力和风险控制能力仍然是决定中国金融体系服务效率和风险程度的关键因素。第二，根据台湾的经验教训，过快放开民营银行市场准入，将导致银行数量过多、竞争过度、银行业利润下降、不良贷款率上升。第三，随着金融机构种类和数量的大量增加，地方政府的金融监管压力越来越大。由于经济发展水平和政府治理水平不同，各省之间的监管差异很大。市场规则和监管努力的不统一很容易导致金融混乱和监管套利。现实中，近年来，融资性担保公司、小额贷款公司等金融机构频繁进行非法经营，金融风险在一定程度上已经扩散到正规金融体系。

从目前主要金融机构存在的问题来看，突出表现在公司治理不规范、总部控制和风险控制能力不足、市场竞争行为异化等方面。这些问题的外部原因是隐性担保的存在和市场纪律的缺失，内部原因是国有股比例过高和行政权力对金融机构的过度干预。

从公司治理的问题来看，主要表现在以下几个方面:

首先，垄断和内部人控制现象普遍存在，中小股东的制衡被削弱甚至消失。目前，在中国的主要金融机构中，政府直接或间接拥有的比例估计高达60%-70%。国有股比例高，国有资产委托代理制度复杂，委托人难以对代理人进行有效监督，增加了各级之间信息传递的损失和监督成本。

第二，董事会和监事会制度不完善。一方面，董事和监事的选择往往不是基于对金融机构市场化运作的考虑，大量非专业人员被挤入董事会和监事会，甚至在一定程度上成为安置无望官员的场所；另一方面，主席和总统之间的关系不清楚。在许多组织中，董事长不仅是公司股东利益的最高代表，而且控制着公司的日常运营权力。由于董事会和董事长没有真正掌握金融机构管理层的决策权和任免管理权，董事长不得不介入日常业务活动，以免被停职。最终，董事长与总裁(总裁)的关系演变为“董事长的老板和总裁(总裁)的副手”，这在一定程度上扭曲了委托代理关系。

第三，高层管理人员选拔中的非市场因素太强。一方面，金融机构总部行政人员的任命往往由政府决定(一些由私人资本控制的金融机构，如农村信用社，其省级协会的行政人员也由政府任命)，在许多情况下，他们由政府官员直接调动和任命；另一方面，“高级管理层”的定义过于宽泛，商业银行和保险公司分支机构管理层的任命必须得到相关部门及其派出机构的批准，这极大地限制了金融机构总部的权力。最关键的问题是，人们不能坚持商业化和市场评价的激励取向，而是倾向于越来越行政化。

3.如何重塑金融监管体系，建立更有效的协调机制

目前，我国的金融监管模式已不能适应金融业快速发展的现实，甚至在一定程度上成为深化金融改革的障碍，这一点已被大多数理论工作者、政策研究者和金融业所认同。然而，如何解决这一问题却受到了各部门利益的极大阻碍，造成了“大家都认为改革是必要的，但他们不认为自己想改变”，“抽象的改革不反对，具体的改革不同意”的局面。因此，首先，它带来了监管空怀特，大量的影子银行活动要么是无人监管的，要么是因为它们各自设定了标准(例如，银行业、证券业和保险业对理财产品有不同的监管要求和优势)，这带来了监管套利机会；其次，它带来了重复监管和过度监管，这大大增加了金融机构的运营成本。金融市场机构设置重叠，金融市场分割，大大降低了金融运行效率。

另一方面，现有的财务决策机制存在效率低、碎片化的缺陷，同时也存在碎片化和缺乏合作的问题。例如，利率市场化需要汇率机制的配合，基准利率曲线的建立需要国债政策的配合，金融衍生品的发展需要央行和金融监管部门的配合，债务风险的化解需要财政政策和货币政策的配合。然而，在现有制度下，这种合作有许多困难。2013年8月成立的金融监管部际联席会议在防范和化解金融风险、协调解决行业共性问题方面发挥了一定作用，但问题依然突出。首先，该制度只建立了相关部委之间的协调和审议机制，而没有建立决策机制，这是低效的。二是系统没有明确的功能定位和工作目标，权责不清。联席会议办公室设在中国人民银行，也是一个非专职机构，仅1-2人负责会议的具体事宜。第三，缺乏外部人士(包括专家学者、行业协会、资深行业专业人士等)的参与。)，这使得回应现实需求和集思广益变得困难。

如何推动关键突破

1.重塑政府财务管理的行为模式，首先必须重塑政府的财务发展观

金融发展的概念包括价值观和技术。在价值层面，要扭转“只有政府直接控制金融资源才能带来最大利益”的旧意识，树立“只有建立有效的金融体系才能带来最大的国家利益，而政府只有让市场机制发挥作用才能真正提高金融效率”的新理念。在技术层面，有必要改变过去几十年以数量增长(如金融机构的资产规模、数量和类型)衡量金融改革和发展成效的政策导向方式，将提高金融发展质量(如金融机构的国际竞争力、金融商品的定价权、在国际金融市场规则中的话语权)作为未来的政策导向，目标是充分发挥金融市场机制的作用，以及是否建立一套广度、深度、灵活性和灵活性

要处理好经济发展、社会稳定和金融风险的关系。在中国金融发展过程中，不仅存在不顾风险盲目发展的现象，还存在盲目避险、担心风险暴露的倾向(导致隐性担保普遍存在)。显然，这两种方法会破坏市场规则，影响市场效率。如果把金融稳定理解为没有风险事件，用行政力量避免风险暴露，用公共资源为金融机构的操作失误买单，那么不可避免地会给金融市场的竞争机制带来极大的扭曲。有鉴于此，今后我们恐怕要从“守住底线，不存在系统性和区域性金融风险”的防御性思维，转变为“小地震释放压力，积极化解风险，预防大地震”的进取性思维，通过加快结构调整，促进金融机构优胜劣汰，积极防范系统性金融风险。

要调整政府行为模式，必须改变目前有关部门过度管理、过度管理和过度严格的做法，有效下放行政权力，简化程序，减少行政审批项目，将本应属于金融机构自身管理权限的管理权返还给金融机构，降低行政控制给金融机构带来的成本。

2.从试点开始，深化主要金融机构改革，增强市场竞争力

本世纪初四大国有商业银行的改革实现了商业银行的股份化和上市，初步建立了商业银行绩效考核机制和风险管理体系。虽然改革取得了一定的成效，但上述体制机制问题仍然普遍存在，严重影响了财政效率的提高。今后，主要金融机构改革的方向应该是进一步推进混合所有制，大幅降低国有股比例，提高公司治理水平。从理论上讲，没有必要对企业进行有效的控制。国外黄金储备制度的成功应用为我们提供了可供借鉴的经验。黄金股票是一种特殊权利股票的名称。20世纪80年代，在国有垄断企业私有化过程中，英国撒切尔政府为了防止一些关系国计民生和国家安全的国有企业完全失控，提出了“金股”制度。也就是说，政府或财政部持有一股价值1英镑的特别股票，其余股票全部国有化；虽然只有一种特殊的股权，但它赋予政府对企业决策的特殊否决权。如果公司管理层希望实施大规模并购，或者大股东决定出售或转让其股份，必须获得黄金股持有人的最终同意。实践证明，控股金融机构有助于实现绝对控制，但无助于提高效率。在中国经济新常态下，金融机构的服务效率在一定程度上决定着转型的成败。

为了稳步推进主要金融机构的改革，应选择一家大型银行进行完全商业化的试点改革。然而，在改革的过程中仍然存在巨大的挑战。如何减持国有股，如何减少不必要的行政干预，如何真正解决客户层次多、国有控股金融机构定位不清、权限模糊的问题，如何消除管理层的短期行为，建立市场化的约束和激励机制等。，都是对改革勇气和技能的考验。我们应该特别注意避免的是，将改革异化为片面增加银行员工福利(如员工持股和提高工资奖金)，过分追求短期商业利益，同时回避行政干预、公司治理以及如何实现可持续发展等核心问题。因此，建议在试点项目实施过程中增加中间评估环节，对试点项目的进展和效果进行评估，以便及时解决问题，把握试点项目的方向。

3.优化金融改革决策机制，加强改革的协调配合

金融体制改革是一项系统工程，不仅需要良好的顶层设计，还需要多年甚至更长时间的不懈努力。虽然它可以提高决策的效率，但它可能导致分散和难以实施。一些关键改革难以推进，因为它们不可避免地会触及各部门的利益。另外，下一步的金融改革需要各相关部门的密切配合，一项重要的改革措施很容易被一两个部门的懈怠所束缚。

有鉴于此，建议借鉴京津冀协调发展领导小组模式，进一步完善现有评估机制，建立一套更具权威性、参与面更广的金融改革咨询评估机制(包括非营利部门、专家学者和业内人士)。这一机制不需要设立专门机构，但需要建立一个体系，包括组建专家组、明确目标和任务、定期召开会议和向深度改革小组报告等。所有重要的金融改革措施都应通过这一机制进行预评估、中期评估和后评估。

同时，金融监管框架应分阶段调整。当务之急是加强“三会一线”的信息沟通机制，统一各部门统计信息的口径和格式，使信息定期交流成为一个系统。特别是，必须为紧急情况建立一个信息交流和协调机制；其次，要逐步调整有矛盾和冲突的职能，使“三会一条线”能进一步明确职能界限；第三，逐步从现行的机构监管向职能监管转变，条件成熟时打破分业监管模式，重构监管结构。

总的来说，深化金融改革需要在实质性和关键环节上有所突破，只有及早决策才能获得主动权。另一方面，金融改革关系到金融基础设施、政府自律和他律、各部门之间的整合与协调、政策的准确性和办事能力。因此，深化金融改革的过程实际上是一个提高国家治理能力的过程，需要提升到国家战略的高度。

(作者是国务院发展研究中心金融研究所所长)