财政部斩断地方土储贷款 银行人士：影响效力有限

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[自2016年1月1日起，各地不得再向银行业金融机构借入土地储备贷款。地方政府应在批准的债务限额内，根据本地区土地储备相关政府资金收入、地方政府债务风险等因素，合理安排本年度土地储备债券发行规模和期限]

《中国商报》记者昨日获悉，财政部联合发布文件，规范土地储备和资金管理。其中一项重要内容是，从今年开始，各地不得向银行借入土地储备贷款，新增土地储备项目所需资金从国有土地收益基金、土地出让收入等财政资金中安排，不足部分通过发行地方债券解决。

财政部近日发布的《关于规范土地储备和资金管理的通知》(以下简称《通知》)指出，从2016年1月1日起，各地不得再向银行业金融机构借入土地储备贷款。在核定的债务限额内，地方政府应根据与土地储备相关的地方政府资金收入和地方政府债务风险，合理安排土地储备年度债券发行规模和期限。

规范地方政府融资

财政部财政科学研究所副所长王对《中国商报》记者说，根据新预算的要求，只要地方政府借钱，就必须通过正式渠道发行地方政府债券。新规定主要解决了地方政府借贷的正规化问题，避免了地方政府隐性债务的进一步扩大。新规还“切断”了地方政府通过土地抵押从银行获得贷款的另一只“手”。这符合新预算法的要求。

根据通知，土地储备机构新增土地储备项目所需资金应严格按照规定纳入政府资金预算，从国有土地收益基金、土地出让收入等财政资金中安排，不足部分可由省政府发行地方政府债券在国家批准的债务限额内筹集资金解决。

通知还要求全面清理现有的土地储备机构，最后期限为今年年底。“根据事业单位分类改革的原则，各地区应统一将土地储备机构列为公益性事业单位...土地储备工作只能由列入名单管理的土地储备机构承担，其他机构如各种城市投资公司不得承担。从事新的土地储备工作。”

“原来的土地储备往往是由经营公司管理的，即国家的土地资产被作为经营资产在市场上运作，这导致了资产管理的混乱和国债行为的违规。现在要把土地资源作为国家的资产来重新规范，相应的管理机构也要制度化。”王告诉记者。

对于现有的土地储备贷款，通知指出，2015年前发放的贷款将被清理并认定为地方政府债务，纳入预算管理，承担偿还责任，逐步发行地方政府债券予以替代。这些债券将在批准的限额内发行。

影响是有限的

民生证券(Minsheng Securities)研究员、固定收益集团负责人李麒麟对《中国商报》记者表示，作为土地储备项目的主体，新政将主要对城市投资公司产生一定影响。“过去，许多偏远地区的城市投资公司通过荒地抵押贷款获得融资，用于基础设施建设。新法规出台后，这种方法将难以为继。”

过去，许多商业机构，如城市投资公司，以未开发的“土地”作为抵押，在获得银行贷款后，对整理后的“耕地”进行土地整理、“招标、拍卖、挂牌”，以获得土地出让收入，偿还过去的债务，并以此赚钱。这种模式在任何地方都不是秘密。

据《民生证券研究报告》称，由于地方土地流转不畅和土地储备机构管理不规范，土地储备项目非法融资问题一直存在。包括城市投资公司利用监管漏洞，非法使用用于基础设施投资和经济适用房建设储备项目的信贷资金。

此外，土地储备机构与城市投资公司之间的不明确关系加剧了地方政府债务问题。为了最大限度地提高土地抵押融资的效率，许多区域性城市投资公司和土地储备机构的人员配置属于同一组人，其职能混乱，土地资产非法融资频繁发生，导致地方政府债务无序增长。

根据上述调研报告，公告发布后，将明确土地储备机构与城市投资公司的关系，取消土地储备机构的融资职能，由地方政府的专项债务承担，土地储备机构与城市投资公司的关系为“政府购买服务”。城市投资公司作为项目的承担主体，参与土地的前期开发，比企业过去一厢情愿的“未来土地出让收入将作为偿债资金来源”的说法更具法律效力和信用增级效应。

根据中国信用评级研究报告，本通知是国土资源部2012年发布的《关于加强土地储备与融资管理的通知》(国土资发〔2012〕162号)的延续和执行。162号文件公布后，各地开始剥离城市投资企业的土地储备职能。截至2016年2月23日，大多数在公开市场发行债券的城市投资企业不再承担土地储备职能，只承担一级土地开发业务。

然而，新法规对地方政府融资的约束效果仍有待检验。华东某城市商业银行的一名人士告诉《中国商报》记者，即使土地融资渠道被封锁，当地政府仍有很多方法可以绕过限制，向银行借款，包括利用医院收入等国有资产从银行获得抵押贷款融资。在经济衰退的背景下，银行也大幅收缩了对实体和民营企业的放贷，更愿意向地方融资平台和国有资产企业放贷。