中国农业政策新目标的实现路径

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把保护和提高农业可持续性作为现代农业发展的三大核心目标之一，已经成为中国现代农业发展的方向和行动纲领，也将成为“十三五”期间中国现代农业发展的主旋律。首先，进一步明确宣布农业政策的新目标，特别是强化农业生产主体意识。第二，在金融投资方向上，引导农业生产者采取环保行为。第三，完善农业社会化服务体系，加强对家庭农场等新型农业生产发展的服务支持。第四，启动农业供给方面的改革，取消不利于实现农业可持续发展目标的生产能力和生产方式。

专家解释

杜熊志金秦书

作为世界上人口最多的国家，充足的粮食生产一直是中国农业政策的基本核心。长期以来，增加粮食产量和增加农民收入是中国农业发展政策的两大主题，在“强农惠农”政策的支持下，产量和收入连续11年增长。近年来，随着农业资源和环境的约束日益明显，保持农业发展的可持续性成为农业政策的第三大目标。政策目标的变化也符合农业发展的一般规律，即从原始农业、传统农业到现代农业，再到生态农业。

中国新农业政策目标的实现及其承载主体

尽管国家政策频繁，但农业政策目标的实现仍然取决于农业生产主体，因为他们是农业生产的资源占有者和使用者。

目前，除了传统的小农，中国新的农业经营主体主要包括大型专业农户、家庭农场、农民专业合作社、农业企业等。，这是发展现代农业的微观基础。中国未来农业生产的主体应该是家庭农场或大型专业家庭，换句话说，农民必须是主体。家庭农场作为多元化的新型农业生产经营主体之一，顺应了当前中国农业生产的新变化，既坚持了农业家庭生产经营的传统优势，又有助于解决中国未来农业经营主体的稳定性和可持续性问题，将成为引领中国现代农业和先进生产力的发展方向。此外，目前，家庭农场正成为农产品供应尤其是食品供应的重要主体，是保证农产品质量安全的有效载体，是科教兴农的有效途径，是培育新型农民的有效手段。家庭农场实现多元化目标的工具性价值使其日益成为符合中国农业发展新政策目标的“合意”农业生产经营主体，具体体现在以下四个方面。

首先，家庭农场发展迅速，已成为中国农业管理的一支重要力量，潜力巨大。截至2014年11月底，中国共有家庭农场87.7万个，平均种植规模为200亩，在相关政策的鼓励下，家庭农场数量呈现快速增长态势。例如，截至2014年11月底，湖北省家庭农场总数达到48，370个，增长112.8%。浙江省工商登记注册的家庭农场有15，763个，比2013年底增长71.5%。从政策取向来看，家庭农场可能成为中国农业管理的最重要主体。例如，2014年2月25日，农业部发布了《关于促进家庭农场发展的指导意见》(以下简称《意见》)，明确了家庭农场与其他农业经营主体在生产经营劳动力、经营范围和管理能力、土地规模和生产效率等方面的基本特征。强调了家庭农场在保障粮食安全和促进现代农业发展中的重要地位，并从土地流转、政策支持、社会化服务和人才培养等方面提出了相应的措施。《意见》对家庭农场的健康发展具有重要的指导作用。

第二，家庭农民经验丰富，年轻，受过高等教育，有较强的接受新事物和新观念的意愿和能力，其中相当一部分是具有生态意识的“新农民”。根据全国家庭农场监测调查系统2014年对中国2826个家庭农场的监测结果，53%的家庭农民过去是大型专业家庭；22%的家庭农民曾经是合作社的主要领导人；5%的农户有企业管理工作经验；15%的家庭农民曾经是村干部(包括大学生村官)；26%的家庭农场是个体经营的；15%的家庭农民过去是农场工人。

第三，家庭农场的管理目标与农业发展政策的新目标相一致。家庭农民与土地有着天然的依赖关系。家庭农民基本上来自本地自然人。根据2014年中国家庭农场的监测调查，81.78%的家庭农民在他们的村庄有户籍，近92%的家庭农民在他们的家乡有户籍。家庭农民的行为不仅受到经济规律的制约，还受到基于地理亲缘关系和生活共同体的道德规范的制约。这些是家庭农场区别于其他农业商业实体，特别是工业和商业资本企业的一个重要特征。

第四，许多家庭农户的实践表明，在采取可持续农业行为的同时，可以实现增收。许多家庭农场开始选择生态农业生产模式，这不仅提高了产出效率，而且保护了农业生态环境。例如，湖北省的种养业家庭农场不缺乏种养业的生态循环。潜江市、监利县等地的家庭农场利用自然禀赋，采用水稻和对虾养殖模式。除了亩产600-700公斤有机大米外，他们还能生产200公斤左右的小龙虾，每亩净利润3000多元，效益可观。

综上所述，家庭农场将成为承载农业发展政策新目标的主体。然而，要使家庭农场成为一个“理想的”农业生产和管理主体，还有很长的路要走。

除家庭农场等农业生产主体外，要充分发挥合作社、土地托管服务等农业生产服务主体在确保我国现代农业第三个目标实现中的主体责任。山东供销社系统开展土地完全托管和半托管服务的成功实践，减少了化肥和农药的用量，构建了农业生产与服务的新型产业链关系，促进了农业可持续发展，也凸显了农业服务主体在维护农业可持续发展中的作用。

实现中国农业政策新目标的途径

把保护和提高农业可持续性作为现代农业发展的三大核心目标之一，已经成为中国现代农业发展的方向和行动纲领，也将成为“十三五”期间中国现代农业发展的主旋律。

首先，进一步明确农业政策的新目标，特别是强化农业生产主体意识。与计划相比，中央一号文件更为农业生产者所熟悉。但是，从过去的一号文件来看，它的主题几乎涵盖了农业、农村和农民问题的所有方面，但没有一份文件专门论述农业资源的环境保护。建议将保护农业资源和环境作为近年来中央一号文件的主体，强调保持农业可持续发展的政策目标，使其深入人心。从长远来看，有必要加强国家保持农业发展可持续性的意愿。未来修改《农业法》、《环境保护法》等基本法时，保持农业发展的可持续性是基本原则。我们还应该研究颁布《农业资源环境保护条例》的必要性和可行性，以保护农业发展政策的新目标。

第二，在金融投资方向上，引导农业生产者采取环保行为。一些农业环境和经济政策应立即调整和新制定，包括:调整农业补贴方向，将现有的农业材料综合直接补贴转向有机肥、缓释肥、低毒高效低残留农药、生物农药等领域，加大测土配方施肥的推广力度；在西北、新疆等缺水地区，率先开展农膜折价补贴示范，在东北、华中等粮食主产区开展秸秆还田补贴试点；继续增加和完善对大型养殖场沼气建设和有机肥的补贴，引入市场机制，实施养殖小区粪便第三方集中处理；建立农业生态补偿基金，从土地出让收入中提取一部分比例用于土壤质量保护工作。

第三，完善农业社会化服务体系，加强对家庭农场等新型农业生产发展的服务支持。家庭农场的经营规模和集约化管理水平受制于社会化服务体系。加快构建以公共服务机构、合作经济组织、龙头企业为骨干、其他社会力量为补充、公益性服务与经营性服务相结合、特色服务与综合服务相协调的新型农业社会化服务体系。通过政府订购、定向委托、奖励补贴、招标等方式。引导商业组织参与公益服务，大力开展农业技术推广、农业机械作业、抗旱排涝、统一防御与治理、产品营销、农资配送、信息提供等多种生产性服务。，以满足家庭农场对社会化服务的需求。要积极引导和支持家庭农场成立农业合作社，为家庭农场提供产前、产中、产后服务，使之成为家庭农场与市场的纽带。大力培育农业产业化龙头企业，为家庭农场提供良种、农机、植保及农产品加工、仓储、运输、销售等综合服务。

第四，启动农业供给方面的改革，取消不利于实现农业可持续发展目标的生产能力和生产方式。要调整农业结构，提高农业供给体系的质量和效率，使农产品供给数量充足，品种和质量满足消费者需求，真正形成结构合理、保障有力的农产品有效供给。必须取消25度以上的坡耕地，取消部分严重依赖生态透支的农业生产能力。同时，要加快农业生产方式的转变，大力推进生态农业生产方式。通过上述一系列调整结构、降低生产能力和转移方式的措施，可以实现提高农业可持续性的第三个政策目标。

(作者:杜，中国社会科学院农村发展研究所副所长、研究员；金(农业部农村经济研究中心可持续发展研究室副主任、副研究员)