财政和库存 “压力山大” 倒逼临储政策调整

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[2012年，粮食总产量连续第九年增长，玉米产量首次超过水稻，成为中国第一个粮食作物品种。]

[2015年，临时储存玉米拍卖结束，总成交额406万吨玉米；2014~2015年，临时仓库采购玉米8328万吨，仅玉米净增加量就接近8000万吨。]

中央政府一贯高度重视农业、农村和农民问题。最明显的迹象是，中央一号文件连续12年关注“三农”问题。自去年以来，“高库存”已成为人们关注的焦点。

业内人士认为，造成“高库存”的原因是下游对粮食深加工的需求持续疲软，增长乏力，国内外粮食价格严重倒挂，为降低成本而大幅增加进口量，以及进口替代品因进口配额限制而被选择。这些原因进一步加剧了中国的供过于求程度，其中一个非常重要的原因在于政府多年来实施的临时仓储收购政策。

自实施这么多年以来，它直接促成了粮食价格的上涨，扭曲了国内市场价格，与国际市场脱节。此外，由此产生的财政和库存压力是巨大的，特别是在进入新的经济常态的背景下税收增长下降的情况下，继续维持这一政策显然是不够的。据业内人士分析，各种现实正迫使政策制定者正视政策实施的成本，进而调整临时储备收购政策。

临时存储政策带来的财务效率损失

自2008年以来，从临时仓库购买玉米的政策已经实施。由于比较效益明显且稳定，近年来玉米种植面积逐渐增加，产量也有所增加。

2012年，粮食总产量连续第九年增长，玉米产量首次超过水稻，成为中国最大的粮食作物。

临时存储收购政策，采用无限制的“开放式收购”方式。甚至为了保护农民利益，2014年东北地区玉米霉变严重，相关部门将霉变粮食含量标准从2%放宽到5%。对于这部分玉米，在2%至5%之间，官方“要求分开收购和储存，及时干燥和沉淀，并加强对粮食状况的监测，以防止霉变的加剧。”这项措施被主管部门称为“最大限度地减少农民的损失，有效地保护农民的利益和种粮积极性，合理利用粮食资源。”

拍卖怎么样？经济进入新常态后，经济增长率下降，对玉米下游产品的需求也下降，导致临时储存玉米拍卖量的热情较低，拍卖流动并不少见。当然，缺乏拍卖的直接原因是拍卖价格高，很少有企业愿意接手。

根据上海易慧咨询有限公司提供的数据，自2015年4月9日起，政府先后拍卖进口暂储玉米、南方暂储玉米和东北暂储玉米。截至10月30日，临时储存玉米拍卖结束，总成交额为406万吨玉米。然而，在2014-2015年，临时仓库购买了8328万吨玉米，这意味着仅玉米净增加量就接近8000万吨。

多年来，支持市场收购和临时储备收购的政策直接推动了粮食价格的上涨，扭曲了国内市场价格，使国际市场脱轨。此外，由此产生的财政和库存压力是巨大的，特别是在进入新的经济常态的背景下，税收增长下降，显然不足以继续维持这一政策。根据这一分析，各种现实正迫使政策制定者正视执行政策的成本，然后调整临时储备收购政策。

然而，官方领导人和行业老板都很保守。

吉林省粮食局局长韩福春称这一政策为“底线思维”，他认为这可以确保农民的种植成果能够销售出去，收入能够得到保证，而且这一政策的实施调动了农民种粮的积极性和当地抓粮的积极性。

相关人员表示，国有粮食企业和地方各级粮食局都不想取消暂储政策或降低暂储收购价格。

萧飞还认为，“政策的初衷是好的，这是国家从粮食安全和保护农民利益的角度考虑的。”

事实上，这种“平衡技术”可以简单地概括为:中央政府提出财政预算，委托地方政府购买临时储存并为其保管，以解决农民销售困难的问题，从而激发农民种粮的积极性，这可以看作是对农民的补贴。然而，临时储存玉米的拍卖价格超出了加工企业的可接受能力。为了缓解高库存带来的库容压力，地方政府应与中央政府合作，对深加工企业给予一定的财政补贴，以缓解生产的阶段性停顿和减产。

换句话说，最初的意图是通过购买临时储备来保护农民的利益，这需要中央财政补贴。但是，为了整顿市场和储备，地方财政有必要为深加工企业提供配套资金。

但问题是，为什么不直接补贴农民收入，而是通过扭曲市场来提高食品价格，然后利用对深加工企业的财政补贴来消除价格差异？

对此，一些地方主管领导表示，临时收储政策既保证了农民的种植利益，也是一种政治考量，让农民摆脱贫困，实现小康生活，而粮食价格高，他们必须“克服这个障碍”。因为这些钱已经供给了农民，所以去库存时不要考虑这个价格。这意味着，面对国内外食品价格倒挂的局面，为了前期的政治考虑，后期应该继续实行补贴去库存化。

临时储备收购政策亟待完善

自去年9月玉米临时储藏收购价格下调以来，这表明政策制定者已经认识到这一点，并开始进行改革。“十三五”规划草案还提出“改革农产品价格形成机制，完善粮食等重要农产品的仓储体系”。

这些趋势意味着临时采购和存储系统将在下一个五年计划甚至更长时间内继续得到“改进”。去年12月底召开的中央农村工作会议也提出:“要完善粮食等重要农产品的价格形成机制和收储政策，为农业结构改革提供动力。”

中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文曾在接受《中国商报》采访时回答说，“今后是否会取消临时收购储备政策？”说这取决于时间。“至少现在还没有废除。即使将来不实行，也一定会考虑兼顾双方的利益，即如何发挥市场机制的作用，使价格贴近市场，让市场发挥作用，同时考虑保护农民的利益。”他说。

陈锡文认为，最低价格和临时储备价格在一定程度上结合了价格和补贴。未来的趋势是“价格与补贴分离”，价格形成机制是贴近市场，注重保护农民的合理利益。改革和补贴分开后，市场可以被激活。农民按市场价出售粮食，企业按市场价收购粮食，活跃了粮食市场。如果市场价格过低，政府应该采取适当的政策直接补贴农民，但要与价格分开。

上海易慧咨询有限公司董事长兼首席分析师李强认为，政策制定的初衷是为了保护农民收入，但支持市场收购和临时收储收购的政策使得财政对农业的补贴大部分用于流通领域，而且大部分需要经过“场-临时收购点-中央储备-中转运输-粮食企业”的“四进四出”，一般有2-3个环节，说明政策效率很低。他说，玉米收获后，可以直接放入饲料厂，这有利于生产。关键是如何用市场利益来引导决策者。

他建议借鉴美国等国家的经验，通过最高立法程序，授权相关政府部门根据农民种植(养殖)农产品高风险的特点，实施价格损失保险(plc)或农业风险保护计划(arc)。农民可以选择相应的抗风险制度，政府可以用少得多的钱实现保护农民利益的初衷。

“就目前中国农民收入保障的法律和政策体系而言，它仍处于发展的初级阶段，空还有很大的增长空间和很长的路要走。”李强说道。