政协委员白鹤祥：放活土地经营权 盘活农村沉睡资产

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2016年，中央一号文件提出“放开土地经营权，完善三权分立的方式”。去年底，全国人大常委会授权国务院在北京市大兴区等232个县(市、区)临时调整实施相关法律法规，试行农村承包土地经营权抵押贷款。如何推进农村产权制度改革，进一步修订和完善现有相关法律法规，明晰土地经营权的权属关系，已成为释放土地经营权、盘活农村沉睡资产的核心，也成为了代表和金融界人士关注的焦点。

在今年的两会上，全国人大代表、中国人民银行成都分行行长周小强将提交《关于进一步放开土地经营权、盘活农村剩余资产的议案》，全国政协委员、中国人民银行重庆市管理部主任白鹤祥将提交《关于推进农村集体土地管理证书发放工作的意见》。

释放土地经营权仍有许多障碍

"目前，土地经营权的出让仍存在诸多障碍."周在接受记者采访时表示，这尤其受到经营权转让期限不明确的限制。作为用益物权的一种，分离的经营权也应具有用益物权的性质，其效力以经营权的流通期限为基础。目前，没有明确的经营权转让期限。事实上，大部分土地经营权的转让都是每年进行的。从本质上讲，土地经营权已经成为一种债权，而不是一种物权。

白鹤祥还告诉记者，近年来，随着我国工业化和城市化的快速发展，大量农村人口和劳动者到城市打工，导致大量闲置承包土地，一些农村主体有集中闲置土地进行大规模农业经营的需求。然而，在土地承包经营权整合的情况下，许多农民担心承包权被出让后无法收回，承包人主观上需要保留承包权，只租赁经营权。因此，迫切需要将土地承包经营权与承包经营权分离开来。然而，目前土地经营权法律地位模糊，权属证书不清，导致双方权益保护不力，成为农村土地有效流转的现实障碍。

周还认为，如果不能形成一个有效的土地经营权流转市场，将会阻碍土地经营权在盘活农村沉睡资产中的有效发挥。然而，目前全国各地的土地经营权评估体系并不完善，缺乏土地经营权评估的专业参考标准。即使在试点地区，在土地经营权的处置上仍然存在司法障碍，也难以承担起振兴农村沉睡资产的职能。由于相关司法实践没有跟进，如《最高人民法院关于审理农村土地承包合同纠纷案件适用法律的解释》(2005年9月1日起施行)第15条明确规定“承包人以土地承包经营权抵押或抵偿债务的，视为无效”，在实践中， 仍面临土地经营权转让纠纷难以处理、土地经营权抵押融资积极性不高、试点推进进度相对滞后的法律风险。

推进土地承包经营权分离是大势所趋

中央全面深化改革领导小组第五次会议审议通过的《关于引导农村土地经营权有序流转和发展适度农业经营的意见》，提出农村集体土地所有权、承包权和经营权分离，为振兴农村集体土地资源指明了方向。

"实行土地承包权和经营权的分离，对于当前农村财产抵押融资具有现实意义."白鹤祥认为，实施农村土地抵押融资的权利载体是“农村承包土地经营权”，即经营权可以代替所有权和承包权用于抵押融资，承包权和经营权的分离赋予了经营权灵活流转和抵押融资等新功能。但是，从早期各地的探索和实践来看，许多地区将“承包经营权”一并转让，没有明确承包权和经营权的分离，也没有对土地经营权进行单独的认证。在承包权转让抵押的限制下，农民不能单独抵押土地经营权，土地经营权资源被闲置。

白鹤祥补充说，从政策思路和农村产权转移改革的需要来看，土地承包权和经营权分离是大势所趋。但是，《土地管理法》、《农村土地承包法》、《物权法》等法律仍然采用“土地承包经营权”的概念。目前，各地都在开展土地承包经营权登记发证试点，这显然与土地承包经营权分离的理念相矛盾，不利于农村集体土地的流转和高效利用，也不利于农村土地承包经营权抵押融资试点工作的推进。

多管齐下激活土地经营权流转市场

为了释放土地经营权，周建议制定专门的管理办法，明确农村土地经营权的用益物权属性。明确农村土地经营权的流转期限。国有土地使用权、土地承包经营权和其他类似的用益物权均以固定期限为基础。农村土地经营权应借鉴其成熟做法，并考虑农业生产周期长和农业基础设施投资等因素。建议合理设定经营权转让期限，最短为10年，最长为剩余土地承包期。

白鹤祥认为，推进农村土地产权认证的实施，向农业经营主体发放土地承包权证和土地经营权证，是重振土地经营权的基础。因此，建议修改《土地管理法》、《农村土地承包法》、《物权法》等相关法律法规，明确土地所有权、承包权和经营权的内涵，明确承包权和经营权的定义、权利和义务，确保产权不变，归农村集体所有。农村集体组织内部成员依法享有承包权，作为经营权的基础，其流转需要满足一定的限制，并赋予土地经营权自由流转。

周还表示，要完善产权价值评估机制，培育土地经营权流转市场。建议农业部等相关部门从培育土地经营权流转市场的角度，将农地产权价值评估体系纳入“十三五”农业专项规划，制定农地经营权及地上设施设备(附件)交易指导价，建立专业的价值评估参考体系。作为配套制度，加快农业生产用房、农业设施和水养殖经营权的权属认证，建立农业土地经营权和地上设施设备(附着物)抵押登记制度，真正满足规模经营业主的大规模融资需求，进一步盘活农村资产。建议最高人民法院及时跟进两权抵押试点地区的相关司法解释，对试点地区建立农村两权抵押处置机制给予司法支持。

白鹤祥建议在全国范围内统一开展农村集体土地所有权认证工作。在明确集体经济组织成员土地承包权和发放集体土地承包权证的同时，应按照承包权和经营权分离的原则，探索农村集体土地经营权证的发放，以进一步明晰和细化农村产权，盘活农村休眠资产。推进建立统一的农村产权登记制度，完善农村集体土地承包权和经营权的初始登记和变更登记，为农民转让土地经营权或使用抵押融资经营权提供基础服务。

在实践中，国家统一认证工作是一项系统工程，前期准备工作多，推广周期长。因此，针对现阶段迫切需要土地经营权抵押融资的农业经营主体，积极鼓励政府优先对农村集体土地经营权进行认证，优化相关程序和流程，并由财政给予相关费用补贴，以减轻农民负担。