从提高城市规划和管理能力治理城市生活垃圾(下)

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垃圾只是一种错位的资源。根据资源开发的理念，规划得到完善，分布式、小规模、资源化的技术路线在技术上成熟，经济上可行。只要行业开放，允许社会资本带来各种新的、适用的技术来处理城市垃圾，经过技术升级和运营模式转变后，原有的垃圾中转站可以作为新方法的基础，现有设施的成本大大降低，潜在的环境和生态危害基本消除。在摆脱了沉重的投资和管理压力之后，政府还可以致力于制定标准和加强监督，并动员社会和社区居民的参与。这样，废物管理更具可持续性。

石洪秀

城市垃圾处理问题的原因分析

在现行的城市管理体制和垃圾处理方式中，存在一种机制，即规划理念决定技术路线，技术路线影响运营模式，运营模式影响监管模式，运营模式和监管模式相互强化。

第一步，规划理念决定了垃圾处理的技术路线。在流行的规划理念下，城市建设被管理者的偏好所凸显:大型公园、大型办公楼、大型道路和大型广场。当然，有必要对城市垃圾进行大规模集中处理。垃圾一旦大规模集中，快速无害化处理自然是首选。在所有技术路线中，只有卫生填埋和焚烧发电能够胜任。当前的政府职能确实允许城市管理者拥有巨大的资源，如土地和资本来动员和支配。

第二步，技术路线决定垃圾处理方式。由于选择了大规模集中的垃圾处理技术，无论是卫生填埋还是焚烧发电，这些设施的建设都不可避免地会对周围居民的生产和生活产生巨大的影响。这导致了对集中和长距离运输的需求，这需要一年365天和每天不间断的巨大运输消耗。如果远离中心城市，消耗会更大，考虑到城市交通拥堵和沿途污染，可能需要修建一条专门的垃圾运输线。城市固体废物处理最敏感的成本是运输消耗。因此，这种技术和工艺的选择降低了投资收益，最终导致除政府财政投入之外的商业投资受挫。

第三步是由运行模式决定的监督模式。在私人资本对垃圾控制持否定态度后，政府必须站出来做所有的事情。因此，项目占用土地的征用和分配，项目建设和运营的财政投入，以及运营团队(地方国有企业或事业单位)的财政支持就自然而然地出现了。最后，此类机构与系统内的市政市容管理、水务管理、环保等单位享有同等级别，可能由相同或不同的领导领导，责任人都有相同的部门或部门待遇，因此项目投资回报率无法讨论，垃圾处理效果取决于如何“提高工作积极性”。像所有政府行政部门、企业和企业一样，工业利益的固化和废物管理的体制僵化自然发生，合法化和专业监督自然落到空.头上

第四步，传统模式是自我强化的。正是在投资回报的压力下商业投资的缺乏导致了垃圾处理的所谓“公益性”。在北京，“垃圾处理的公益性”和“公益性只能由政府承担”导致了从事垃圾处理研究的机构、从事垃圾处理任务的环卫机构、从事行业管理的市政市容管理部门和城市环境监管部门之间的“标准话语”。在传统的领导决策模式下，只要某个领域存在问题，主要领导的第一反应自然是向负责组织提出“质疑”，但信息反馈和战略应对的范围很少向系统外开放，更少向全社会开放。这样，城市管理形成了一个闭环系统，领导分工管理——责任单位承担——问题由责任单位报告——解决方案由责任单位提出——主管领导批准。一个原本属于资源再开发的产业被锁定在行政官僚组织、公共财政支持、对新技术和新运营模式充耳不闻甚至强迫排斥的循环之中。

海淀区六里屯垃圾填埋场沼气发电项目就是对这一观点的有力反驳。令周围居民头疼的气味的主要成分是沼气，它每小时挥发6000立方米，是一种有价值的清洁能源。区政府引进企业建设垃圾填埋气热电联产项目，投资1.2亿多元，总装机容量1.2万千瓦，日均发电量28万千瓦时，年发电量8400万千瓦时，减少温室气体排放3600万立方米。该项目可运行20年。一个以公益为原则的垃圾处理场一再增加其处理成本(运营费用在5年内从每年3600万元增加到1.5亿元)，垃圾的味道仍然让周围的居民痛苦不堪。一旦引入市场机制，引进新技术和新工艺，空燃气在周边地区的污染就得到缓解，同时也有了新能源和gdp的产出。

大力倡导“城市垃圾处理只能是一项公益事业”的，大多是依靠财政支持，享受行政级别和待遇的人。他们不仅不了解垃圾回收的回报率和市场导向机制的潜在好处，而且觉得它们是潜在的威胁。在当前的政府领导和管理决策机制下，他们往往拥有“专业人士”和“专家”的话语权，自然成功地影响了政府决策者。更为严重的是，在城市垃圾处理过程中，许多“垃圾事件”可能是一些相关管理者或运营团队“制造”出来的。许多年前，作者继续追踪和研究，也获得了很多材料，包括荒谬的人，不可思议的人和令人震惊的人。近年来，一些市政绿化、市政管理和环卫中心的人因“小腐败”而受到调查，这并不奇怪。如果体制和机制的问题得不到解决，坦率地说，与上海、广州、深圳等特大城市相比，北京的城市垃圾处理行业可能管理体制最僵化，运行模式最封闭，对新技术和新工艺的反应最慢，垃圾处理的平均成本是否最高，由于缺乏数据的开放性，目前还不得而知，但也不可能走在全国的前列。

北京城市生活垃圾处理的根本出路

改善城市垃圾管理模式的途径应该是从城市治理的高度对规划理念、技术选择、运行模式和监管体系进行重大调整。

1.计划从集中处理转变为分布式处理。

如前所述，在集中处理模式下，大规模、快速的无害化处理已成为压倒性的目标，这将不可避免地使城市固体废物从产生到处理的前端、中端和末端由政府承担。尤其是中端运营管理成本高，终端加工的环境影响风险集中，往往会引起周围居民的抵制。然而，在这种模式下，私人资本无法介入，政府的运营机构和居民之间会发生环境纠纷。政府不仅缺乏“公信力”，而且无法履行其专业和法律监督职能。

分布式处理是不同的。它利用城市中现有的垃圾回收站、分类站、转运站等设施对垃圾进行小规模就地处理。因此，有必要引入“预分选+生物发酵”等新的处理技术和工艺，对生活垃圾进行精细化和自动化分选后生产有机肥、生物柴油或蛋白饲料。剩余的渣土和可燃物质被运送到已建成的大型垃圾处理设施进行处理，后者的无害化压力和二次危害大大降低，设施的使用寿命大大延长。这些设施具有城市内的经济半径，其收集和运输成本远低于集中模式造成的长途运输成本，因此可以引入ppp模式来推动新技术和新工艺，以构建废物回收系统。在摆脱了项目投资和设施运营(即筹集机构)的负担后，政府致力于制定标准、实施监督、动员居民参与，并共同努力解决长期投入巨资但收效甚微的详细而实用的废物分类和交付问题。

2.在技术和工艺上，集中填埋或集中焚烧处理被小型化分布式处理所取代。

由于预分选和生物发酵，避免了集中填埋对地下水的污染，减少了居民对焚烧二恶英排放的疑虑。此外，在小型化处理中，采用负压和密封技术更容易避免环境污染。

假设每个项目每天处理600吨生活垃圾，使用寿命为20年。以海淀区为例(每天2800吨生活垃圾)，升级改造该区4-5个垃圾中转站就足够了。从项目的土地消耗和循环利用比较可以看出，与集中处理相比，分散处理的投资效益和生态效益非常明显(分别见图1和图2)。

3.更新操作和监督模式。

首先，我们必须引入社会资本从事垃圾处理和资源回收，政府改变职能，致力于制定标准、专业化和法治监督；转变工作作风，动员社区居民参与美丽北京的建设，垃圾分类到户，监督分类收集和运输，实现分类处理。

二是完善行业管理体制和机制，探讨城市生活垃圾的技术路线，普及公共知识。这种讨论也是一个动员人们参与建设美好家园的过程。

三是建立公开透明的市政工程(包括垃圾处理)招投标平台和法律监督机制。目前，虽然各地都有项目招标和政府采购的平台，但事实上，业内人士都知道，这类项目很少是通过开放的平台和标准化的机制获得的，没有一定的“私人关系”几乎是不可能的，尽管寻租或腐败可能并不总是发生。我国市政工程项目从立项到招投标，再到建设、监理和运营管理，建立了市场化、法制化、透明化的体系。要把建立法治政府结合起来，利用政务大厅建设和公共资源交易平台，让市政工程的建设和经营权作为一种资源在市场上配置；地方人大代表定期开展专业咨询，公开讨论垃圾运行效果、监管部门工作绩效以及公众的反映和处理情况。

大规模和集中的垃圾处理源于现有的城市规划和管理方法。它最严重的缺陷是它中断了有机碳在城市和农村之间的循环。随着城市人口的不断集中，种植和养殖生产的粮食也从农村地区向城市集中，农村土地所含的有机碳也向城市流动。60%的城市固体废物是有机物。据统计，中国陆地有机碳年净流失量为7400万吨。这导致当地土壤质量持续下降。盲目施用氮肥以增加产量打破了土壤碳氮平衡，导致大量氮素流失(基本上1/3被植物吸收，1/3挥发掉in空3，并灌入地下1/3，造成农村地下面源污染)。这是中国农产品质量下降的重要原因，尽管产量在上升。一个可持续发展的社会应该及时将这些有机碳归还给农村土地。集中卫生填埋或集中焚烧发电是不可能的，而分布式生物发酵处理生活垃圾是可以实现的，这是一种真正符合绿色发展理念的模式。

(作者:国家行政学院经济系)