农业新业态成长遭遇“政策困惑” 补贴难落实

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不同于传统的单一家庭农业，随着资本、劳动力、土地等因素的日益紧密结合，同时各种第一、二、三产业融合的新型农业业态日益增多，一些政策混乱也逐渐暴露出来:一些城市农业项目无法获得土地利用指标，直接打着土地政策的“擦边球”，甚至非法使用土地；一些农业补贴政策“落地”效果差，对发展规模农业的支持力度不够；一些农业项目在土地上积累了大量的固定资产，但它们不能成为有效的抵押品，成为没有融资功能的“死资产”。//

城市观光农业项目利用土地打“擦边球”

记者在重庆采访一户农家时，看到湖边建了10多个木制“农家旅馆”。这些建筑距离地面12米远，由钢架支撑。该农家乐负责人表示:“你之所以要盖房子，是因为政策规定，农业用地不能改变用途，但接待设施必须是为农业旅游设施而建，从地上捡起高层木屋的风险很小。”

山前树木、景观走廊、亭台楼阁、水榭围绕湖而建，景色宜人；山脚下的花卉主题餐厅占地面积超过1亩，展示了乡村民居、仿古建筑和配套主题餐厅的风格，供游客就餐和娱乐；山上400多英亩的林地种植了杨梅和樱花供采摘和观赏...重庆某区农业观光园于2012年建成，业主张天心(化名)投资3000多万元，重点发展特色效益农业休闲旅游。

经过多年的投资，该项目已经成熟，游客数量持续增长。然而，张天心承认，他心里一直悬着，靠不住，因为主题餐厅和住宅都是以临时生产用房和农业附属设施的名义建造的，土地使用政策一直是“边缘性”的。

张天心说:“在转让之前，观光园的大部分土地都被废弃了。由于转让租金相对较高，农民默许了我们的房屋修缮行为，但土地转让有时间限制，改变农地用途是违法的。合同一到期，如果农民想把土地归还原主，他们该怎么办？土地执法部门前来调查并要求拆除房屋。我们该怎么办...我们都在心里打鼓。”

无独有偶，记者采访的另一个都市农业项目也戴着建设农业配套设施的帽子，但实际上它从事的是永久性的商业建设。该项目的所有者刘海(化名)表示，如果公司想为休闲渔业和观光农业赚钱，厨房、餐厅和住宿设施必须配套。但是，现在农业项目用地困难，建设用地指标基本不能获批，只能打“擦边球”。

与直接以修复农业附属设施的名义建造房屋相比，有些项目更为“巧妙”，例如建造水泥柱和从空的一些地方提升建筑物，因此该项目似乎符合建筑物不破坏耕地层的政策要求；其他人建造了所谓的阳光餐厅，保留了某些绿地和池塘，土地使用似乎没有变化；有些人建造木屋，如果他们被调查，他们可以低成本拆除...

城市观光农业项目存在诸多“抓球”问题，这与项目投资不规范、踩土地红线图利有关。与此同时，一些合理的建设用地需求无法得到满足，这也迫使许多人选择“绕开政策”。

“要搞特色效益农业，我们不能只谈农业。充分发挥农业休闲、观光、旅游功能，延伸产业链，建设配套住宅和设施。但是，农业建设用地受到严格控制，如果你触及红线，风险就很大。”重庆两江益龙实业发展有限公司已转让2000多亩土地开发花卉、苗木和有机农产品。总经理尹世林表示:“公司原本计划依靠有机农产品来发展壮大，发展采摘体验和观光旅游项目，农产品的附加值可以大大提高。因为土地使用指标不能落地，配套设施不能建设，最后不得不放弃。”

根据有关规定，农业结构调整可以允许在不涉及产权的情况下，在农业用地上建造一定数量的临时生产用房。但是什么是暂时的呢？过渡期有多长？没有明确的规定，各地都是“摸着石头过河”。随着农业投资的增加，土地利用矛盾可能会越来越暴露出来。

补贴政策很难“落地”

都市观光农业的发展需要土地利用指标，而大规模粮食生产需要政府补贴。然而，原本鼓励发展集约型和大规模农业的大户补贴政策在操作层面也面临许多问题。

根据政策规定，重庆市粮食大户的补贴标准为50-100亩，每亩补贴160元；100亩以上的，每亩补贴230元。然而，在基层，原本面向大规模经营的大型企业补贴遇到了散户分红的实际尴尬:虽然转出土地的农民不种植粮食，但他们也要求享受农业补贴、粮食直接补贴等。与其他种粮农民相比，与大型企业分享补贴。

“近年来，国家出台了许多补贴政策，受到种粮农民的欢迎。补贴是根据承包面积向承包方提供土地，而不是我们的实际农民。”重庆梁平县的一位大粮食种植户胡永刚(音)说，村里的农民把土地转包给我们，除了收取租金外，补贴应该整块返还给农民。不种粮的可以得到150元，种粮的只能得到10元/亩，这多少挫伤了我们这些坚持种田的人的积极性。

垫江县新民镇的大粮食种植者潘志才转让了103亩土地。按照每亩230元的标准，他可以得到23000元的补贴。“实际上我可以拿到1.6万元，剩下的钱必须‘归还’给租我地的农民。”潘志才说，虽然这些农民自己不种地，但他们也需要补贴；如果你不给钱，你就不会转让土地。

记者走访了重庆农区30多家大型粮食种植户，发现近70%的大型粮食种植户拥有50-100亩土地流转面积。扣除政府补贴的零售利润后，大农户实际获得的补贴一般只有4000元至5000元。在一些地方，甚至出现了“散户投资者拿走了大部分补贴，而大农场主几乎没有剩余”的情况。全国各地的大型粮食种植者报告说，许多农民现在认为补贴资金是政府的包容性福利，而不是国家鼓励的粮食生产专项资金，并认为补贴应该有自己的份额。另外，在一些地方，土地流转不规范，有的是口头协议，有的没有签订正式合同。转出土地的农民相对较强，如果补贴不返还，土地将被收回。

在梁平县仁贤镇仁贤村，一位大农场主胡永刚(音)很有信心，他转让了240亩土地种粮，按照平均亩产1000公斤、每公斤1.3元的市场价，每年种粮总收入超过30万元。扣除每亩1200多元的土地租赁和种植费用，再加上每亩230元的大户补贴，净收入每年可超过6万元。这一收入高于农民工的收入，而且照顾附近的老人和孩子也很有吸引力。

然而，实际的经营账单是:胡永刚的每亩补贴实际上只有80元，而且他一年到头都很忙，收入不到25000元，平均月收入在2000元左右，所以还是出去工作比较好。对胡永刚来说，当前的农业正面临着一个困境:不可能从大户那里获得全额补贴，继续无利可图；如果你放弃，你将花费10多万元购买旋耕机、水泵和其他设备，这相当于打击水漂，造成巨大损失。

固定投资成为“死资产”

记者发现，除了土地使用政策和涉农补贴外，一些农村金融政策不利于新型农业的发展。例如，随着各地土地流转的加快，农业生产中的附属设施和生产管理用房越来越多。然而，由于缺乏明确的产权，这些资产“存放”在土地上已经引起了广大农户的广泛关注。

重庆某农业园区自2008年建设以来，已有50多家龙头农业企业入驻，形成了优质粮油、晚熟柑橘、花卉苗木等特色产业。“一方面，农业发展缺乏资金。另一方面，即使有资本投资，也很难获得保护，也不可能为这一周期融资而成为‘死资产’。”在谈到农业项目的融资瓶颈时，园区管委会主任告诉记者，为了解决这个问题，政府也想了很多“地方措施”。例如，根据农村公路、水利设施、林木和农业生产设施等不同的投资项目，区级涉农部门可以向企业发放投资证书，降低银行贷款门槛。即使采取了这些措施，金融机构仍然不承认农业投资形成的固定资产是有效的抵押品，融资仍然困难。在过去的六年里，园区农业企业的投资累计超过40亿元，但每年的贷款只有2000多万元。

在河南省信阳市息县，记者采访了一位农业大户于青海。他转让了1000亩土地来种植西瓜。为了提高生产效率，于青海每30亩地打一口深井，自费修建排灌沟，安装变压器，一次性投资基础设施40多万元。于青海说:“西瓜必须每三年换一次。”建在土地上的配套设施没有产权，不能卖给农民。土地每改变一次，就等于资产被‘送出’一次。”

发展规模经济农业不同于以往的一户一耕，它必须支付地租、劳动力成本和经营成本。没有资金支持，实现健康发展是不可想象的。重庆金城农业发展有限公司专业从事种苗种植、柑橘种苗繁育和加工。该公司项目经理熊琪表示，农业是一个高风险行业，目前的项目开发基本上依靠公司自有资金。如果你不小心，资金链可能会断裂，商业风险非常高。

重庆莱蒙园区郑苏农业发展公司转让200多亩土地，投资1000多万元发展观光农业。该公司董事长秦立刚表示:“当项目开发遇到财务困难时，该公司准备向银行借款，但银行工作人员表示，农业生产用房和道路附属设施等固定资产的产权不清楚，不能估价或抵押，也不能借款。最后，没有办法。我不得不把城市里的房地产用作抵押，我还得向其他公司担保借钱。”

为了推进农村产权制度改革和农业金融创新，近年来，一些地区逐步开展了农村土地承包经营权和宅基地使用权“两权”抵押贷款试验，但改革刚刚涉及到大量农业固定资产投资土地能否抵押的问题。