如何救助500多万特困人群？

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核心提示:据统计，中国有580多万极端贫困人口，他们没有工作能力，没有收入来源，没有法律支持、赡养和抚养义务。此外，在没有统计数据的情况下徘徊在“三无”边缘的极端贫困人口的数量仍然未知。如何帮助极端贫困人口已经成为中国扶贫的重点任务，也是实现全面建设小康社会目标的关键一步。

如何帮助500多万贫困人口？聚焦《国务院关于进一步完善贫困人口救助支持体系的意见》

新华社记者王吴

据统计，中国有580多万极端贫困人口，他们没有工作能力，没有收入来源，没有法律支持、赡养和抚养义务。此外，在没有统计数据的情况下徘徊在“三无”边缘的极端贫困人口的数量尚未得到证实。如何帮助极端贫困人口已经成为中国扶贫的重点任务，也是实现全面建设小康社会目标的关键一步。

应该挽救，应该提高:政府的职责是义不容辞的

2014年5月，国务院颁布的《社会救助暂行办法》开始实施，并提出对农村五保户和城市“三无”人员作为特困供养人员给予特别保障。截至2014年10月，农村五保户531.8万人，享受城市居民最低生活保障的无三保户51.8万人。

中国农业大学人文与发展学院教授、中国社会保障学会社会救助分会副会长左婷表示，当前，中国经济发展呈现出中高速增长新常态，而以现代化和城市化为特征的社会转型尚未完成。这三个赤贫者在经济上没有收入来源和劳动能力，在社会心理上缺乏基本的家庭照顾，身体残疾，属于我国社会中最困难的群体。

长期以来，中国先后建立了农村五保供养、城市三人救助和福利院供养制度，城乡特困人口的基本生活得到保障。但是，目前对特困人群的扶持资金基本上来自地方政府的一般性财政转移支付，东、中、西部地区中央财政转移支付的比例不同，导致地方政府支付水平参差不齐，特困扶持对象的认定标准和服务水平差异较大。

目前，不同省份对贫困供养对象的认定标准存在差异。例如，青海省已将贫困儿童(即实际上无人照管的儿童)纳入特困人口的支助范围，而湖南省没有将贫困儿童纳入特困人口的支助范围，而只是纳入了最低生活保障制度。

《国务院关于进一步完善贫困人口救助扶持制度的意见》明确规定，城乡无劳动能力、无收入来源、无固定赡养扶助义务或者法定义务不能履行的老年人、残疾人和16岁以下未成年人，应当依法纳入贫困人口救助扶持范围。

拯救一切，支持一切，是政府义不容辞的责任。从左停止的角度来看，应适度放宽特困人员的适用范围，适当提高特困救助对象的量化指标，从实际困难程度入手，将所有符合条件的特困人员纳入社会救助和支持范围，保障他们的基本生活，为他们建立最后的社会安全网。

集中供养率不到三分之一:极端贫困人口的生活状况令人担忧

在江西的一个县级养老院，80多岁的袁奶奶经常摔倒并住院。作为农村五保户老人，袁奶奶的住院费虽然全部由政府负担，但养老院负担不起住院期间的护理费用，医院的护理人员又太贵负担不起，只能动员医院的老人来照顾他们。

根据民政部的统计，在中国，每13个集中供养五保对象中只有一个工作人员。人员和设施的缺乏、维修资金的不足等因素导致许多农村老年人无依无靠，无依无靠。

目前，中国对贫困人口的救助和支持形式分为家庭分散支持和地方支持服务机构集中支持。虽然全国3万多个乡镇基本实现了各乡镇自建(或几个乡镇共建)，但都有一个特困老人供养机构，每个地(市)都有一个特困儿童供养机构和一个重度残疾人供养机构。截至2014年底，共有3934390张助老助残床位和102174张儿童床位，服务人员超过260万人。但现实是，中国极端贫困人口的集中供养率不到三分之一。

这是年轻人在养老院照顾老人的理想模式。然而，由于有限的条件和额外的劳动力，一些年轻人不愿意住在养老院。一个基层支持机构的工作人员告诉记者，由于护理力量的缺乏，残疾人和非残疾人老年人在提供集中支持的意愿上存在结构性不平衡，真正残疾和需要护理的人往往被拒之门外。

有鉴于此，《国务院关于进一步完善贫困人口救助支持体系的意见》明确规定，支持服务机构应依法办理法人登记，并按一定比例配备人员，以增强底层支持能力，为贫困人口提供基本的救助支持服务。

左婷认为，政府应该成立一批具有较好救助服务能力的中央支持机构，使其能够发挥杠杆救助的支点作用，带动农村养老产业的发展。支持机构的实际负责人(或法定代表人)应纳入编制，以强化责任和激励。工薪人员的工资应单独列入地方财政预算。开展专门针对集中供养机构的医疗保险项目(如长期护理保险)，为残疾人、半残疾人和弱智者的长期医疗保健提供稳定的资金来源。此外，应加强对贫困儿童的临时援助。对于不符合孤儿批准条件和生活在极端贫困中的儿童，他们也可以被视为实际上无人陪伴的儿童，他们可以获得临时生活津贴，以减轻他们在生活和学习中面临的压力，并确保他们健康成长。

创新管理:让精准扶贫尽快惠及极端贫困人群

专家认为，从贫困深度来看，贫困群体的贫困困难最深，只能依靠政府保障他们的基本生活、医疗和住房需求。此外，挑战甚至更大。对这些群体来说，解决他们的需求不是简单的转移支付，他们中相当多的人需要特定的生活护理服务。这也是精确扶贫的正确含义。

2015年下半年，青海省决定在黄南、果洛、玉树和海南藏族自治州开展农牧区贫困老年人服务试点。寄养服务的主体是县级人民政府民政部门和乡镇人民政府。通过向社会力量购买养老服务，委托第三方为农牧区老年人提供基本的居家养老服务，包括以日间访视为主要内容的日托服务、以帮助老年人代其吃饭或购买膳食为主要内容的膳食援助服务、以就医为主要内容的医疗援助服务。以洗衣、洗浴、清洁为主要内容的清洁服务，以购买日常生活用品和处理一般事务为主要内容的代理服务，以及精神舒适和安全保护等居家护理服务，以满足居家老人的基本日常生活护理服务需求。

这种创新的管理方法打破了长期以来分散供养的贫困人口被抛弃和半抛弃的困境。左婷认为，政府应积极尝试分散的社区支助或第三方寄养，以形成可评估的支助标准。在合格的社区，他们应该购买社会服务，以满足其基本的日常生活护理需求。

然而，专家强调，社会管理创新的前提是投资保证。国家已经规定了对特困人口的救助标准，一般为当地人均生活支出的80%左右。然而，事实上，我国大部分地区还没有达到标准，许多地方的供养标准甚至只有当地人均生活消费支出的30%。

《国务院关于进一步完善贫困人口救助支持体系的意见》不仅明确列出了各级政府在财政保障方面的责任，而且为社会参与提供了方向和指导。(结束)