“土十条”问世背后：土壤再不治理 恐出大问题

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土壤是“生命的基础，万物之母”。像空的天然气和水一样，土壤是人类生存的重要资源。

然而，土壤危机的积累和人们对土壤质量的关注从未达到今天这样高的水平。5月31日，在她开始向我们宣传国务院颁布的《土壤污染防治行动计划》(以下简称《土壤十条》)之前，我们还打了上千次电话催促。

土壤污染控制将走上快车道。农用地分等管理将引入哪些新做法？《十大土壤》提出实施建设用地准入管理，防范人居环境风险。鉴于目前管理中存在的漏洞，今后在法律、法规和执行方面将采取什么措施？另外，在一些污染耕地集中的省份，如何在综合防治区建设中优先组织治理和恢复？

土壤污染已经达到了危险的程度

2015年，就在环境保护部环境规划研究所起草小组正在紧张准备《土壤十条》的时候，一个由中外专家组成的“神秘”团队也在行动，其中包括中方领导人、上海财经大学法学院教授王菽一和惠勒环境与基础设施公司首席技术专家威思米纽克。

同年3月至9月，这些专家举行了4次联席工作会议和几次内部工作会议，并赴武汉等地考察，访问了美国和加拿大，在上海和广州进行了闭门讨论。他们的任务是在10月底编写一份关于中国土壤污染管理的报告，供在当年11月举行的中国环境与发展国际合作委员会2015年年度会议讨论。

中国国际经济合作与发展委员会是中国政府设立的国际高级咨询机构。现任董事长为国务院副总理张。中国国际经济贸易促进委员会每年向中国政府提交的政策建议将达到最高决策层。

这表明了土壤污染管理这一课题的重要性和紧迫性。

报告得出的结论是，中国面临日益严重的土壤污染问题，农业土壤环境质量令人担忧，废弃矿区的土壤环境问题突出。工业生产、采矿、农业生产和空气污染解决已成为中国土壤污染挑战的重要原因。此外，部分地区土壤、基岩和地下水中某些金属和元素的背景值较高，也加剧了污染程度。

这与中国首次全国土壤污染调查相吻合。

2005年至2013年，环境保护部和国土资源部联合开展了首次全国土壤污染调查，并于2014年4月发布了《全国土壤污染调查公报》。调查结果表明，全国土壤环境不容乐观，部分地区土壤污染严重，耕地土壤环境质量令人担忧，工矿废弃地土壤环境问题突出。工业、矿业、农业等人类活动和土壤环境背景值高是土壤污染或超标的主要原因。中国土壤总超标率为16.1%，耕地分超标率为19.4%。

该公报没有公布中国土壤污染的空分布图，但揭示了土壤污染的总体特征。

从土壤污染分布来看，华南土壤污染重于华北，长江三角洲、珠江三角洲和东北老工业基地等地区土壤污染问题更加突出。西南和中南地区土壤重金属超标，镉、汞、砷和铅含量由西北向东南、由东北向西南逐渐增加。

公告没有公布土壤污染趋势的数据，但指出中国的土壤污染正在增加。其中，轻度、轻度、中度和重度污染场地的比例分别为11.2%、2.3%、1.5%和1.1%。

2015年，国土资源部中国地质调查局发布了《中国耕地地球化学报告》，得出东北黑土有机质明显减少，而南方耕地酸化和北方耕地碱化加剧的结论。21.6%的耕地严重酸化，29.3%的土壤碱化趋势加剧，导致土壤板结和肥力下降。

以化肥为例，统计数据显示，中国每年使用化肥5800多万吨，居世界首位。化肥施入土壤后，通常有三个目的地:首先，它被季节性作物吸收；第二，它留在土壤中，在下一个季节作为土壤养分被作物吸收和利用；第三，它会流失到大气和水环境中。目前，美国粮食作物的氮肥利用率约为50%，而欧洲主要国家约为65%，比中国高15 ~ 30个百分点。

氮肥引起的温室气体排放占农田碳足迹的60% ~ 90%。大量施用氮肥引起的氮活化及其对全球环境的负面影响已成为中国农业的症结。

中国科协秘书长、环境保护部副部长李说:“各种调查显示，中国的土壤污染已达到危险水平。如果我们不加强对土壤污染的管理，恐怕会有大问题。如果任其发展，在某些地方吃饭将成为一个问题。”

土壤环境标准体系不完善

那么，中国土壤污染管理存在哪些问题？

王菽一分析说，中国土壤污染的真正治理始于2005年。今年，国务院颁布了《关于贯彻落实科学发展观加强环境保护的决定》(以下简称《决定》)，明确提出:“以防治土壤污染为重点，加强农村环境保护”，“开展全国土壤污染调查和超标准耕地综合治理”，“合理使用农药和化肥防治耕地农膜污染”，“污染严重、难以修复的耕地应当依法调整”。

这是中国历史上第一个明确定义土壤污染问题的规范性文件。此后，尽管有各种文件和措施，土壤环境保护或土壤污染防治的基本法律法规仍然缺乏。

到目前为止，中国还没有关于土壤环境保护和土壤污染防治的法律法规。目前，土壤污染管理的主要依据仍然是国务院2005年的决定和环境保护部2008年发布的《关于加强土壤污染防治的意见》。

另外，我国缺乏专门的土壤污染管理机构，土壤环境监管能力薄弱。据王菽一介绍，多年来，各级环保部门几乎没有设立专门的土壤环境保护或土壤污染防治管理机构。直到今年3月，环境保护部设立了三个环境管理部门，即水、大气和土壤。

更重要的是，土壤环境标准体系不完善。现行的《土壤环境质量标准》(gb15618-1995)主要适用于农业用地的土壤环境管理，但缺少适用于建设用地的土壤环境标准。对于什么样的土壤被污染了，不适合人类居住，什么样的土壤必须修复，没有权威的说法。

环境保护部相关负责人告诉《中国商报》记者，我国现行的土壤环境质量标准(gb15618-1995)存在三个主要问题:一是适用范围小，仅适用于农田、菜地、茶园、果园、牧场、林地、自然保护区等。土壤环境质量评价不适用于住宅、商业服务和工业等建设用地的评价；二是项目指标少，仅规定了8项重金属指标和2项农药残留指标；第三，国家“一刀切”的规定不能反映地区差异，一些指标限制不合理。

为保护未污染土壤的环境质量，应制定并实施土壤环境背景值标准；为控制土壤污染风险，应制定并实施土壤污染风险筛选值标准，以保护人类健康和生态环境；为确保污染土壤的安全利用，应进行风险评估，并制定特定污染土壤的修复标准。在土壤污染管理方面，这些几乎是空白。

《中国商报》记者从环境保护部了解到，在土壤标准方面，至少有五项标准需要修订:修订农用地和建设用地的土壤环境质量标准，取代现行的土壤环境质量标准；编制和修订土壤环境监测、调查和评估、风险管理和控制、处理和恢复的技术规范以及环境影响评估的技术准则；完善土壤污染防治相关标准，修订化肥、饲料和灌溉用水中有毒有害物质标准，控制农业污泥中污染物，制定可降解农用地膜标准，修订农用地膜和农药包装标准；改进土壤中污染物的分析测试方法；分类开发一批土壤环境标准样品。

避免照搬气体和水污染控制的理念

《土壤十大篇》发表后，一些环境专家告诉记者:“实际上，更恰当的说法是《土壤污染防治初步行动计划》。因为与空气污染和水污染相比，目前还没有人能说出土壤污染的具体情况。”

正因为如此，“找准基地”成为土壤污染治理和防治的首要任务。

据环境保护部有关负责人介绍，2005年至2013年，环境保护部和国土资源部开展了全国土壤污染调查，覆盖面积约630万平方公里，其中耕地调查精度为8公里×8公里，林地和草地调查精度为16公里×16公里，未利用地调查精度为32公里×32公里。

“总的来说，现有调查的准确性难以满足土壤污染风险管理和控制及补救的需要，有必要进一步提高调查的准确性。”该负责人表示，为此，《土壤十篇》提出要对土壤污染进行详细调查，摸清土壤污染基础，为深入防治土壤污染提供基础支持。

“基础不清”的原因是没有全国统一的土壤环境监测网络。据《中国商报》记者介绍，除了环保部门，还有农业和土地部门进行土壤监测。环境保护部门开展的土壤环境质量监测主要侧重于农业用地和污染地块的土壤环境状况，而农业部门主要侧重于耕地的生产力，土地部门主要测定土壤中的矿质元素等无机指标。

相比之下，环境保护部的土壤监测更加详细。目前，环境保护部正在开展土壤环境质量监测网络建设，并在全国范围内布设了土壤环境质量监测的基点和风险点。其中，基点主要是耕地和土壤，覆盖东北平原、黄淮海平原、长江流域、魏奋平原、河套灌区、华南和甘肃新疆等七大粮食主产区。

危险点位于工矿企业、设施农业集中区、污水灌溉区、集中式饮用水源等周围。其中，京津冀地区以城市“两退三”遗留的废弃场地为重点，珠三角地区以化工、电镀、印染等重污染行业为重点，湘江流域和西南地区以重有色金属、磷矿等矿产资源开发企业为重点。

"土壤保护应该被确定为中国的一项基本国策."王菽一说，保护土壤是保护中国经济社会可持续发展的支撑能力。

环境保护部环境规划研究所生态部(土壤环境保护中心)主任王研究员认为，在解决土壤污染问题时，要避免照搬大气和水污染控制的思路和技术路线，要考虑土地利用类型、污染程度、污染物类别和技术经济条件等因素，综合确定土壤污染管理和防治的思路，始终进行风险管理和控制。

王说，所谓的风险管理和控制应该根据不同的土地用途来界定。对农业用地而言，风险管理和控制是指农艺调控、替代种植、种植结构调整、划定特定农产品禁止生产区(报价00061，购买)等措施，以确保农产品的质量和安全，确保耕地的安全使用；对于建设用地，风险控制是指在污染土地上设置标志和标识，并采取隔离、封堵等措施防止污染进一步扩散，或者划定控制区域，限制人员进入，防止土壤扰动，通过使用控制避免随意开发带来的风险。

此外，位于一些主要农业生产区和人口密集区周围的工矿企业应实施特殊的污染物排放限值，甚至对造成严重土壤污染的企业采取退出措施。