政策大红包：中央调减京津沪耕地保护指标

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随着国家土地利用总体规划相关指标的调整，北京、天津、上海的负责人终于可以放松了。否则，上述三个地方可能在2020年因未能完成耕地保护目标而被中央政府追究责任。

6月23日，国土资源部召开电视会议，部署调整完善土地利用总体规划，向各地下发《土地利用总体规划纲要(2006-2020年)调整方案》(以下简称《调整方案》)。第一财经记者发现，根据《调整方案》，2020年北京、天津、上海的耕地指标大幅下降。

在原规划中，2020年北京需要保留21.47万公顷耕地，调整规划将减少到11.07万公顷；在原规划中，天津市2020年需保留耕地43.73万公顷，调整规划将耕地减少到33.4万公顷；上海原计划在2020年保留249，300公顷耕地，在调整计划中减少到188，000公顷。

从这个角度看，三地欢迎的政策红包不小，北京耕地保护指数下降了48.5%左右，天津下降了23.6%左右，上海下降了24.5%左右。

在土地利用总体规划中，所谓耕地保护指数是一个约束性指数，换言之，是一个必须保持的指数。

根据《调整规划》，到2020年，全国耕地保有量应保持在18.65亿亩，该指标应分解为省级行政区域，作为一个“约束性”指标，要求地方政府“严格执行，不得突破”。

国土资源部部长蒋大明6月27日表示，国家“十三五”和国土资源“十三五”规划把资源保护放在突出位置，提出了耕地和基本农田数量、新增建设用地规模等约束性指标。所谓的约束指数是指如果任务不能完成就必须认真负责的指数。我们必须对此予以高度重视，并采取有效措施确保其充分实现。

北京、天津和上海的耕地存量一度很紧张

以上三个地方之所以欢迎政策红包，是因为在之前的第二次土地调整中发现，这些地区的耕地已经触及了“红线”。

根据北京市第二次土地出让的结果，截至2009年底，北京市的耕地面积为227，100公顷(340.8万亩),与原规划的目标相差214，700公顷(322万亩),仅约12，400公顷(187，000亩)被空占用

从1996年到2009年的十三年间，北京市年均耕地面积减少了8980.9公顷(13.5万亩)。如果你不能及时踩下刹车，北京可能在两年内突破耕地红线。

根据天津的官方数据，截至2012年底，天津的耕地面积已降至439，300公顷(6，589，500亩)，仅比2020年的原始耕地面积多出约2，000公顷(30，000亩)。

上海的情况可能是最严重的。根据上海市公布的第二次调整结果，截至2009年12月31日，上海市耕地面积为189，759平方公顷(2，846，400亩)，人均耕地仅为0.12亩，不到全国平均水平的1/12(全国平均耕地为1.52亩)。

根据原《规划》，到2020年底，上海市耕地指标为249，300公顷(374万亩)。

相比之下，上海突破了这一“约束性”指标，达到了耕地保护的红线，缺口近90万亩。

上海耕地的减少一直是一个迹象。早在2009年国土资源部进行第二次全国土地调查结果抽查核实时，上海就被界定为耕地面积明显减少的地区。

国土资源部的一位官员曾告诉《中国商报》，上海确实有可能突破耕地保有量指数。上海土地利用存在很大困难。虽然它是一个省级行政区，但它的土地面积很小。上海的国内生产总值大于北京，其土地面积小于北京，表明其单位国内生产总值的产出更多。

空的房间变大了？

建设占用是中国耕地面积减少的最大原因。例如，在2011年减少的532.7万亩耕地中，建设占用耕地485万亩，占91%。这些地区耕地的短缺显然与这些地区经济的快速发展有关。

据官方调查，京津冀地区近年来占用了大量耕地，且比重较高。与此同时，补充耕地的成本越来越高，使得补充耕地越来越困难。

据统计，2010年至2013年，北京、天津和河北省批准建设用地总量分别为3.82万公顷、4.17万公顷、4.4万公顷和3.77万公顷，其中批准占用耕地总面积分别为1.33万公顷、1.57万公顷、1.74万公顷和1.62万公顷，耕地所占比重为34.72万公顷

由于占用大量耕地，耕地后备资源面临枯竭。据估计，截至2013年底，北京市耕地后备资源约为4700亩，天津市为3万亩，河北省不足100万亩。耕地不平衡的压力很大。在一些地区，补充耕地已经从丘陵地区和浅山区转移到深山地区，对生态保护构成了潜在威胁。

为了遏制耕地面积的快速减少，中央政府近年来一直高举“耕地红线”的旗帜，要求省级政府对其管辖范围内的耕地总量承担全部责任，并将其作为执政官员的考核指标。

几个重点地区耕地指数的下降是否会使上述地区的土地使用量增加/0/室，这是否意味着这些城市可以进一步随意占用耕地？

在政策层面，显然不能这样解释。

蒋大明27日表示，为了实施最严格的节地制度，不能超过“十三五”规划确定的新增建设用地规模。严格控制特大城市新增建设用地规模，严格执行建设用地标准。以调整完善后的土地利用总体规划为底盘，以第二次土地调查和年度变化调查结果为依据，引导“多规一体化”试点，促进城市土地节约集约利用、工业集约高效发展、现代农业集约经营和矿业集约有序发展。

上海市规划和国土资源局副局长岑富康27日也表示，2014年5月，新一轮上海城市总体规划正式启动，明确了在资源和环境的紧张约束下，上海应通过改变土地利用方式来转变城市发展方式，新的“五量调控”土地政策成为构建上海未来全球城市发展格局的重要政策依据和保障。

“在上海新一轮的城市总体规划和土地利用规划修编中，规划建设用地规模已缩减至3200平方公里。”总量锁定”反映了上海新一轮发展的底线思路，不仅从土地利用数量上，而且从城市综合承载力、城市安全和城市功能定位上，锁定了上海未来城市发展和土地利用的基本格局岑富康说。