国务院智库专家：去产能是供给管理重中之重

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国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长李佐军2月25日在《经济信息日报》上指出，供应方改革需要与供应管理相协调，而去产能、去库存、去杠杆化、降低成本和短板是当前供应管理的关键任务，其中去产能是供应管理的重中之重。

文章还指出，必须改革以国内生产总值为导向的干部考核制度，以降低生产能力。改革干部考核制度，要降低国内生产总值、工业增加值、固定资产投资、财政收入等指标的考核权重，提高生态环境、资源节约、能源效率、民生等指标的考核权重。

文章提出，应对淘汰落后产能过程中的风险有两种方式:一是严格防范死亡，保持政策宽松输血，不打破刚性赎回，不退出重组僵尸企业；二是以可控的方式和节奏积极释放风险，以壮士断腕的决心打破刚性救赎，退出并重组僵尸企业，同时做好社会政策支持，将风险控制在有限范围内。前者在短期内看起来不错，但从长期来看，它有很大的系统性风险，而后者在短期内有痛苦，但从长期来看，它可以避免系统性风险。中央“十三五”规划建议，要按照“两害相权取其轻”的原则，以可控的方式、有节奏地积极释放风险，这表明后一种处置思路应该尝试清楚。

最后，文章提出了如何以可控的方式和节奏积极释放淘汰落后产能的风险。第一，加强统筹规划。淘汰落后产能涉及多个部门，各部门要加强统筹协调，制定科学的工作计划。对不同的行业进行分类，我们应该把握淘汰的节奏。第二，加快培育接续产业。关键是加快开发具有自主知识产权的新技术和具有较高附加值和市场竞争力的新产品。第三，深化银企合作。建立银企合作机制，淘汰落后产能，定期沟通协调三方处理债务和坏账。第四，加大金融和金融政策支持。建立专项财政资金支持相关企业。制定财政、税收、金融和土地激励政策，鼓励企业积极淘汰落后产能。第五，保护企业员工的权益。为下岗职工提供必要的经济补偿，提供最低生活保障。加大培训力度，提高下岗职工再就业能力，妥善安置下岗职工。

以下是全文:

降低产能是供应管理的重中之重

●去产能可以迫使地方政府、行业和企业加快发展高附加值、符合产业转型升级方向的新兴产业，真正依靠技术进步、人力资本升级和信息化提升产业发展质量和效率，为建设升级版中国经济提供强大动力。

●降低产能的根本出路在于深化市场化改革，让市场在资源配置中发挥决定性作用。

●主动以可控的方式和节奏释放风险，以壮士断腕的决心打破刚性救赎，退出并重组僵尸企业，同时做好社会政策支持，将风险控制在有限范围内。这种方法在短期内有痛苦，但在长期内可以避免系统性风险。

供应方改革需要与供应管理相协调。去产能、去库存、去杠杆化、降低成本和短板填充是当前供应管理的关键任务，其中去产能是供应管理的重中之重。

当务之急是全力以赴

首先，这一轮产能过剩具有程度重、持续时间长、行业多、空周转空间小的特点。钢铁、煤炭、电解铝、水泥、玻璃、造船、冶金等行业的产能利用率只有70%左右，个别行业不到60%；截至2015年底，生产者价格指数连续47个月出现负增长；产能过剩的行业不仅存在于传统行业，还波及到风电设备等战略性新兴行业；与中国加入世贸组织前的产能过剩相比，本轮产能过剩受到发达国家复苏乏力和新兴经济体经济低迷的冲击。人们希望空能够减少国外市场的产能过剩。虽然有些问题可以通过《一带一路战略》解决，但可能很难取得以前的成果。

其次，落后的产能已经成为经济转型升级的巨大障碍。结构性产能过剩的大规模存在，不仅浪费资源和能源，破坏环境，恶化资源配置，还带来巨大的债务负担，积累经济泡沫和经济风险，更重要的是，堵塞了新兴产业的增长渠道，成为维护国民经济持续健康发展和建设升级版中国经济的路障。

第三，去产能可以为促进经济转型升级带来新的动力。虽然失去能力会带来痛苦，但只要我们咬紧牙关，就能摆脱旧布，取得新的进步。去产能可以迫使地方政府、行业和企业加快发展高附加值、符合产业转型升级方向的新兴产业，真正依靠技术进步、人力资本升级和信息化提升产业发展质量和效率，为建设升级版中国经济提供强大动力。

产能过剩的主要原因

产能过剩有两种:周期性产能过剩和结构性产能过剩。一些周期性的产能过剩是正常的，因为市场经济的特点是周期性波动，供求之间会存在信息不对称。有些企业由于误判和过度投资而产能过剩，不会太严重、范围太广、持续时间太长。结构性产能过剩是由于制度和模式等原因造成的大规模、长期的产能过剩，其危害性更大，是我们应该关注和解决的对象。当前产能过剩的一部分是周期性产能过剩，但主要是结构性产能过剩。

结构性产能过剩有两个主要原因:

一方面，它与工业化阶段的转变有关。2000年以来，中国工业化进入了从中期到后期的过渡阶段，经济快速增长，特别是房地产、重化工业等行业的快速发展，促使煤炭、钢铁、电解铝、水泥、平板玻璃等行业的企业按照最大生产能力限额设计生产能力。然而，随着2008年国际经济危机的爆发，随着重化工业阶段从上半年的资源能源密集型重化工业阶段开始，到下半年的知识或技术密集型重化工业阶段，煤炭、钢铁、电解铝、水泥、玻璃等资源能源密集型重化工业发展的高峰期已经过去，这些行业的产能过剩问题日益突出。

另一方面，它与干部考核制度有关。长期以来，我国形成了以gdp为导向的干部考核体系。国内生产总值、工业增加值、财政收入等指标的评估权重很高，因此许多地方政府热衷于追求对国内生产总值贡献很大的工业发展。在政府主导的经济体制下，即使一些行业开始出现产能过剩，它们也不会自动及时清理，而是会以各种方式维持产能过剩，以实现高gdp增长。

与此同时，2009年启动的4万亿投资和11项重大产业振兴计划等经济刺激政策在保持增长方面发挥了积极作用，但也助长了产能过剩，导致一些已经过剩的行业产能进一步过剩。

去产能的关键是处理好政府和市场的关系

去产能是一项复杂而艰巨的任务，需要处理好政府和市场的关系，同时充分发挥政府和市场的作用。

要降低生产能力，必须充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。产能过剩的一个重要原因是政府主导的经济体制和以gdp为导向的干部考核制度。正因为市场化改革不到位，企业不能完全按照市场规律来规划产能，而是按照行政命令来扩大产能，导致产能与市场需求脱节。因此，降低产能的根本途径是深化市场化改革，让市场在资源配置中发挥决定性作用。首先，市场参与者必须根据市场规则和市场需求真正组织生产；其次，要推进价格机制改革，实现生产要素价格的完全市场化，避免不合理的价格信号对产业发展的虚假诱导；三是引导政府有效转变职能，尊重市场规律，不强迫企业扩大生产规模。

但是，单纯依靠市场去去产能也存在缺陷，主要包括两个方面:一是市场自律周期过长；第二，失业、债务、坏账和其他因产能不足而导致的问题不能仅靠市场来解决。因此，在去能力的过程中，政府也应该发挥好作用。政府不能当掌柜，但要在转变政府职能的前提下做好以下工作:一是要加快完善相关法律法规，做到有法可依，有章可循；其次，要加快制定和完善相关行业标准，特别是技术标准、质量标准、能耗标准、环保标准和安全标准，引导企业通过提高标准积极淘汰落后产能；第三，要制定合理的财政、税收、金融和土地政策，做好基本社会保障工作；最后，要加强协调和管理，妥善处理各种复杂的脱产问题。

要想走上正轨，就必须改革干部考核制度

导致产能过剩的一个重要原因是干部考核制度，因此必须改革以gdp为导向的干部考核制度，以降低生产能力。

产能过剩源于粗放型发展模式，粗放型发展模式源于干部考核制度。干部考核制度不变，发展模式就不能变，产能过剩就不能解决。政府的主要职责是提供产权保护、福利保障、环境保护等公共服务，为企业创造公平竞争的市场环境。因此，对干部的考核应该侧重于公共服务而不是gdp增长。

改革干部考核制度，要降低国内生产总值、工业增加值、固定资产投资、财政收入等指标的考核权重，提高生态环境、资源节约、能源效率、民生等指标的考核权重。当然，这一改革的顺利进行取决于政治体制改革的推进。

以可控的方式释放容量耗尽的风险

在经济快速发展的这些年里，中国积累了诸如落后产能过剩、资产价格泡沫、地方债务过多和银行不良资产比率上升等经济风险。在所有经济风险中，落后产能过剩尤为明显。有些经济风险只能通过释放来解决，如果一味的防范和控制，只会积累风险，甚至形成系统性风险。然而，风险并不可怕。只要我们正视风险，及时科学应对，就能彻底化解风险。

近年来，党中央、国务院高度重视落后产能过剩问题，出台了一系列相关政策。然而，在淘汰落后产能的过程中，仍然存在许多障碍:许多企业往往在没有找到新的出路的情况下，支持自己的发展而不是死而复生；银行害怕暴露不良资产，不得不继续给僵尸企业输血；一些地方政府害怕影响社会稳定，不愿淘汰落后产能；国有企业的许多员工害怕失去工作，希望企业落后的生产能力继续运行。

事实上，淘汰落后产能会产生以下风险:第一，如果没有其他连续的行业跟上，淘汰落后产能将导致短期经济增长率下降。其次，在市场经济条件下，淘汰落后产能和形成新产能应该同步进行。但是，在目前情况下，淘汰落后产能和形成新产能可能并不同步，这可能导致产业和产品的断裂。第三，地方财政收入下降。特别是对于落后产能集中、缺乏现代接续产业的地区，淘汰落后产能将大大减少财政收入。此外，金融信用风险增加。在淘汰落后产能的过程中，一些企业会破产，一些生产线会被淘汰，这将导致企业资金链的风险，进而增加银行信贷风险。最后，淘汰落后产能将淘汰一些企业，导致就业岗位减少和下岗工人增加。

针对淘汰落后产能过程中的上述风险，有两种处置思路:一是严格防范死亡，以宽松政策不断输血，不打破刚性救赎，不退出重组僵尸企业；二是以可控的方式和节奏积极释放风险，以壮士断腕的决心打破刚性救赎，退出并重组僵尸企业，同时做好社会政策支持，将风险控制在有限范围内。前者在短期内看起来不错，但从长期来看，它有很大的系统性风险，而后者在短期内有痛苦，但从长期来看，它可以避免系统性风险。中央“十三五”规划建议，要按照“两害相权取其轻”的原则，以可控的方式、有节奏地积极释放风险，这表明后一种处置思路应该尝试清楚。

如何以可控的方式和节奏积极释放淘汰落后产能的风险？第一，加强统筹规划。淘汰落后产能涉及多个部门，各部门要加强统筹协调，制定科学的工作计划。对不同的行业进行分类，我们应该把握淘汰的节奏。第二，加快培育接续产业。关键是加快开发具有自主知识产权的新技术和具有较高附加值和市场竞争力的新产品。第三，深化银企合作。建立银企合作机制，淘汰落后产能，定期沟通协调三方处理债务和坏账。第四，加大金融和金融政策支持。建立专项财政资金支持相关企业。制定财政、税收、金融和土地激励政策，鼓励企业积极淘汰落后产能。第五，保护企业员工的权益。为下岗职工提供必要的经济补偿，提供最低生活保障。加大培训力度，提高下岗职工再就业能力，妥善安置下岗职工。