城乡融合是城乡协调发展的核心

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“‘协调’是目前中国发展阶段的一个关键词，而‘协调’最重要的部分是‘城乡协调发展’，因为我们整个城乡关系对中国来说至关重要，中国仍处于从农村社会向城市社会的过渡阶段。”近日，国务院发展研究中心学术委员会副秘书长刘守英告诉《中国经济时报》记者。

“十三五”规划明确提出了城乡协调发展的目标和任务。在刘守英看来，城乡协调发展的核心是城乡一体化。那么，“十三五”期间如何推进城乡一体化呢？如何消除城乡之间的制度障碍，实现城乡要素的平等交换、基本公共服务的合理配置和均等化？刘守英回答了上述问题。

城乡协调发展一直是中国从农村社会向城市社会转型的重要问题之一。《中国经济时报》:“十三五”规划把“城乡协调发展”放在突出位置，强调工业反哺农业，城市支持农村，完善城乡发展一体化体系和机制，促进城乡要素平等交换、基本公共服务合理配置和均等化。你认为促进城乡协调发展的重要性是什么？刘守英:目前，中国的城市化进程刚刚过半。到2014年，中国的城市化率约为54%，而登记人口的城市化率不到40%。

从城乡人口分布来看，中国正处于从农村社会向城市社会转型的过程中，相当于城市社会的一半和农村社会的一半。

从农村人口的就业情况来看，只有约四分之一的农民继续关注纯农业，其中近一半处于兼职状态。由于城乡二元体制，农民定居的城市缺乏相应的制度保障。

从城乡关系来看，改革开放以来，城乡发展不平等现象严重。特别是近年来，随着城市征用农村土地的扩大，城市的版图不断扩大，而农村的版图却不断缩小。此外，更重要的是，城乡之间在权益分配上的不平衡加剧了。例如，土地已经从农业用地转变为城市用地，土地级差收入主要用于城市建设，农民分享的土地级差收入份额很小。此外，城乡之间在公共服务、社会保障和养老金制度方面存在严重不平等。党的十六大以来，虽然我们为消除城乡不平等做出了巨大努力，但城乡差距仍然很大。

从整个历史发展来看，中国在从农村社会向城市社会转型的过程中积累了许多经验和教训。我们发现，往往是在城乡协调性较好、农村繁荣发展、城乡关系顺畅、整个社会治理稳定较好的时期。例如，20世纪80年代初至80年代中期，农村经济超高速增长，农产品供应充足，农民收入高速增长，农村发展持续扩大，产业结构变化迅速。在此期间，农村地区的快速发展缩小了城乡收入差距，有力地支持了国民经济。然而，在20世纪90年代，农民负担加重，收入减少，发展机会减少，城乡不平等加剧，陷入新的不协调状态，对整个社会的稳定产生了巨大影响。2000年后，城市化进程加快，城市发展迅速。由于城乡之间的体制障碍没有消除，要素市场流动不畅，城乡之间的权利不平等，城乡之间的收入差距扩大，城市高度繁荣，而许多农村地区却在衰落。

由此可见，城乡协调发展一直是中国从农村社会向城市社会转型中最重要的问题之一。

中国经济时报:党的十六大明确提出统筹城乡经济社会发展的战略，十八大则转向统筹城乡发展。这种想法有什么新变化？刘守英:十六大提出统筹城乡发展，主要是针对90年代城乡差距扩大、城乡发展不平衡、公共服务不均衡等问题。旨在消除城乡二元体制障碍。主要着力点是建立城乡统筹的政策体系，改变原来城市有而农村没有公共产品供给和公共服务保障的局面，在建立农村养老保障和社会保障体系、增加农村公共产品供给和基础设施建设方面取得巨大成就。然而，尽管在政策上做了很多努力，但在这一轮城乡一体化中仍存在一些误解。

在统筹城乡的过程中，政府的主导力量过于强大，市场在资源配置方面的力量不足，社会资本的参与不足，导致资源和要素向城市过度配置，效率低下。到目前为止，城乡发展的不平衡还没有得到根本的改变，甚至随着城市的快速扩张，城乡发展的不平衡已经拉大。

主要原因如下:第一，在此期间，空的城市发展一直在扩大，而空的农村发展一直在压缩。第二，农民和公民在权利上的不平等还没有从根本上消除，比如土地权利的利益分配。第三，城乡二元体制障碍没有从根本上打破。第四，整个城乡要素市场没有从根本上开放。从土地市场来看，农民已经丧失了土地发展权；从劳动力的角度来看，尽管跨区域劳动力流动在增加，但由于户籍制度的限制，农民无法在城市定居；从资本市场来看，农村资金仍处于净流出状态，农村金融服务机构主要局限于农村信用社，而大型金融机构对农村金融服务很少，导致城乡资本市场发展差异很大。

在这种情况下，城乡差距仍然很大，这是实现到2020年全面建设小康社会目标的关键。为此，党的十八届三中全会提出要完善城乡发展一体化的体制机制，促进城乡生产要素的合理流动和平等交换，实现城乡共同发展和繁荣。

城乡高度融合，实现城乡共同发展。《中国经济时报》:您认为“十三五”期间城乡发展一体化的重点是什么？我们应该如何前进？刘守英:“十三五”期间城乡一体化发展的重点是走向城乡一体化。通过城乡高度融合，实现城乡共同发展。这主要是由于:第一，增长势头已经改变。“十二五”期间，中国在统筹城乡方面做了大量工作。“十三五”期间，由于我国经济由高速增长向中高速增长转变，产业结构发生了重大变化，单一生产要素向城市配置对经济增长的驱动力开始减弱，因此面临的形势是城市扩张速度将放缓。

第二，上一轮利用中国土地制度的独特性进行土地抵押融资建设城市的发展模式，由于国际需求的减少和巨大的金融和金融风险，是不可持续的。

第三，“十二五”期间人口城市化进程滞后，拖累了整个经济社会的健康发展。因此，“十三五”期间必须解决农村人口的城市定居问题，否则将带来巨大的社会问题。

简言之，在“十三五”期间，有必要从最初以发展城市为重点的城市化转向城乡一体化。即从最初的单极城市高速发展到城乡一体化。

城乡一体化的核心在于以下四点。

第一，实现城乡高度融合发展。在未来的地理空.，城市和农村将会有越来越多的交集有必要改变城市高度发展而农村发展缓慢的现状。

第二，开放城乡要素市场，使土地、资本、劳动力等要素形成对流。比如，在资本流通方面，要改变农村资本市场净流出的现状，提高农村金融服务水平，增加农村金融的可获得性，实行普惠金融，完善农村信贷体系。

第三，消除城乡之间的制度障碍。

第四，实现城乡产业合理布局。

此外，“十三五”期间，城乡一体化将呈现三种显著的一体化形式。一是城乡结合部融入城市核心区。未来，城市核心区的要素、知识共享和高端产业将聚集更多，城市的形态和结构将发生变化。对诸如城市村庄和城乡结合部等原始农村地区的元素的需求将会增加。因此，这些地区将高度融入城市核心区，与城市本身形成一个板块。因此，在“十三五”期间，城市发展区和城乡结合部现有的两皮格局将不可避免地发生巨大变化。

第二，邮局的出现。随着城市的发展到一定程度，城市人口对农村清新的空空气、安静的环境、休闲娱乐的需求越来越大。然而，农民不能一步进入大城市，这将形成一个城乡之间的过渡地带。我们称之为邮政。资本、劳动力、土地、知识等生产要素在岗位上的流动非常活跃，更好地实现了城乡之间的要素流动

第三，传统农村的现代化。这里有两个方面，一是传统村落的变迁。近年来，进入城市的农村人口年龄结构发生了很大变化，从20世纪50年代和60年代出生的第一批外出务工农民到城市打工，挣了工资后回家改善生活和居住条件，到60后和90后有一定农业经验的农民工，在城市和农村之间流动，仍考虑返回农村，再到80后和90后长期在城市工作和生活的农民工。新生代农民工不把农村视为自己的家园。即使他们不能在城市定居，他们也会在县城和城镇买房子，而不是回到村庄建设，这将导致农村更加贫困。从这个角度来看，如果未来的新生代农民工不在城市定居，将会带来巨大的社会问题，对城乡格局的变化极为不利。

另一方面，农业劳动力投入的减少伴随着农业机械投入的大幅增加，土地流转、农业要素流动和农业现代化进程将会加快。

城乡二元体制改革是“十三五”期间城乡一体化的关键。中国经济时报:要实现城乡要素的平等交换、基本公共服务的合理配置和均等化，二元体制改革非常重要。你认为应该如何消除城乡之间的制度障碍？刘守英:为什么有两个城乡板块？关键是城乡二元体制障碍阻碍了空农村发展，导致城乡一体化。因此，“十三五”期间城乡发展一体化改革的任务是消除城乡体制障碍。

一是推进城乡体制改革。首先，土地制度改革是关键。实现城乡土地权利平等，应从集体建设用地入市、宅基地制度改革和农村土地集体所有制改革入手。

其次，推进农业转移人口的市民化，核心是建立农业转移人口对城市公共服务的共享机制，使其与城镇农业转移人口的安置相联系。此外，我们将推进教育体制改革，特别是解决随迁儿童的义务教育问题。与此同时，我们将允许城乡结合部的集体土地按计划建立房屋租赁市场，以解决城市中农村人口的体面生活问题。

第三，发展农村金融市场。完善农村信用体系，解决普惠金融问题，通过农村集体建设用地、农民住房和农地经营权的担保抵押，实现农村资本的可获得性。通过完善农民资金互助合作机制，大力发展电子商务，解决城乡金融不平等问题，同时降低农村金融服务成本，促进农村金融服务便利化。

二是推进城乡结构优化。未来，城市将成为更多的知识、信息和创新中心，城市中的许多原始实体经济和制造业将继续向农村转移。这样，城乡之间的产业就会更加分化。此外，许多中小城市将在城乡之间发展，这将增强城市之间的连通性，降低交易成本。

第三，农村的一、二、三产业将更加一体化。第一生产将是服务型和旅游型，农业的多功能性和生态功能将得到增强，农业的价值也将得到提升。

第四，加快农业发展方式的转变，通过农业服务规模提高农业规模的回报。

(编者:曹阳)