国务院办公厅关于加快发展生活性服务业促进消费结构升级的指导意见

本篇文章9352字，读完约23分钟

【颁布单位】国务院办公厅

[版本号。国务院国发[2015]85号

[发布日期]2015年11月19日

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构:

国务院高度重视发展服务业。近年来，中国服务业取得显著成效，成为国民经济中最大的产业和吸纳就业的产业，稳定增长、促进改革、调整结构、惠及民生的作用不断增强。当前，中国已进入全面建设小康社会的决定性阶段，经济社会发展呈现出更多依靠消费引领、服务带动的新特点。然而，总体而言，我国生活服务业的发展仍相对滞后，有效供给不足、质量水平低、消费环境有待改善等问题突出，加快其发展迫在眉睫。同时，国民收入水平的提高扩大了对生活服务消费的新需求，信息网络技术不断突破和拓展了生活服务消费的新渠道。新城市化等重大国家战略的实施，通过建造一个新的空客房，扩大了生活服务的消费。人们对生活服务的需求日益增加，对服务质量的要求也在不断提高，生活服务消费潜力巨大。

生活服务业的领域和范围很广，它涉及到人们生活的方方面面，与经济和社会发展密切相关。加快发展生活服务业是促进经济增长势头转变的重要途径，是实现经济升级和效率提升的重要举措，是保障和改善民生的重要手段。为加快发展生活服务业，促进消费结构升级，经国务院批准，现提出以下意见。

一.一般要求

(一)指导思想。全面贯彻党的十八届二中、三中、四中、五中全会精神，认真落实国务院部署要求，着力改善民生，满足人民群众日益增长的生活服务需求，大力倡导倡导绿色环保、注重质量、注重文化内涵的生活消费理念，创新政策支持，积极培育新的生活服务模式， 在经济发展新常态下，全面提高生活服务质量和效率，扩大消费需求，拉动经济。

(二)基本原则。

坚持消费导向，强化市场导向。努力适应居民消费升级的新形势和新要求，充分发挥市场配置资源的决定性作用，更好地发挥政府规划、政策引导和市场监管作用，挖掘消费潜力，增强市场活力。

坚持突出重点，推动全面发展。加强生活服务业分类指导，突出重点和薄弱环节，全面落实政策，形成合力，实现重点突破，提升示范带动效应。

坚持创新供给，促进新消费。抓住行业跨境整合发展的新机遇，利用互联网、大数据、云计算等。推动业务创新、管理创新和服务创新，开发适合高、中、低收入群体的多样化和个性化潜在服务需求。

坚持质量为本，提高质量水平。进一步完善生活服务业质量管理体系、质量监督体系和质量标准体系，促进专业发展，丰富文化内涵，打造服务品牌。

坚持绿色发展，改变消费模式。加强生态文明建设，推进服务流程和消费模式的绿色化，促进生活服务业高水平发展，加快生活方式转变和消费结构升级。

(3)发展方向。围绕人民群众对生活服务的普遍关注和迫切期望，着力解决供给、需求和质量方面的突出矛盾和问题，促进生活服务业便利化、精细化和优质化发展。

1增加服务的有效供给。鼓励各类市场主体根据居民收入水平、人口结构和消费升级的发展趋势，创新服务形式和经营模式，优化服务供给，增加服务缺口，开发新服务。城市生活服务业应遵循产城一体化、产业一体化和宜居化的发展要求，科学规划空产业定位，合理布局网点，完善服务体系。农村生活服务业要着力改善基础条件，满足农民需求，鼓励城市生活服务业网络向农村延伸，加快农村宽带、无线网络等信息基础设施建设步伐，推进电子商务和快递服务下乡入户，尽快实现城市下乡，改变农村生活服务业落后面貌。

2.扩大服务消费需求。深入发展人民生活服务，从吃、穿、住、行到身心健康，从出生到老年，满足公众新需求，适应消费结构升级的新需求，积极开拓新的服务消费市场，进一步拓展网上消费领域，加快线上线下融合，培育新的服务消费，促进新兴产业成长。加强生活服务基础设施建设，创新设计理念，体现人文精神。提高服务管理水平，拓展服务维度，细化服务环节，延伸服务链，发展智能服务。积极利用互联网等现代信息技术改善服务流程，扩大消费选择。培育信息消费需求，丰富信息消费内容。改善生活服务消费环境，强化服务标准、监督管理，完善消费者权益保护体系。深入挖掘中国传统文化、民俗风情和地域特色的发展潜力，推动生活服务“走出去”，开拓国际市场。

3 .提高服务质量水平。营造全社会重视服务质量的良好氛围，打造“中国服务”品牌。鼓励服务企业以服务质量为事业基础，坚持质量第一，诚信经营，强化质量责任意识，制定服务标准和规范。促进生活服务业的专业化发展，鼓励企业加强员工培训，增强敬业奉献的专业精神和专业技能，提高专业素质。积极应用新思想、新技术，提高服务质量。优化质量发展环境，完善服务质量管理体系和客户满意度评价体系。

经过一段时间的努力，我们努力实现生活服务业整体规模的不断扩大，新业态、新模式的不断培育和成长；生活服务基础设施进一步完善，公共服务平台功能逐步增强；城乡互动发展机制日益完善，区域结构更加均衡，消费升级取得重大进展；消费环境明显改善，质量管理体系进一步完善，专业化进程明显加快，服务质量和服务品牌得到提升，国内外客户满意。

二、主要任务

今后一个时期，我们将重点发展贴近人民生活、需求潜力大、带动作用强的生活服务领域，推动生活消费方式从温饱型、传统型和物质型向发展型、现代型和服务型转变，推动和带动其他生活服务领域的发展。

(a)居民和家庭服务。完善城乡居民家庭服务体系，促进家庭服务市场多层次、多形式发展，从供给规模和服务质量上基本满足居民生活服务需求。引导家庭服务企业通过多种渠道和形式提供专业生活服务，推进规模化经营和网络化发展，打造一批知名家庭服务品牌。整合、丰富和提升家庭服务业公共平台，完善服务网络，实现多功能和跨区域服务，发挥平台在城乡生活服务业中的引导和支撑作用。完善社区服务网点，以多种方式提供婴幼儿护理、护理、美容美发、洗涤印染、家用电器等日常生活用品维修等生活服务，促进房地产代理、房屋租赁经营、物业管理、搬家保洁、家用汽车维修等生活服务的规范化和发展。鼓励在农村设立综合服务网点，提高农村居民的生活便利性。

(2)卫生服务。以提高全民健康素质和水平为重点，逐步建立覆盖全生命周期、形式丰富、结构合理的卫生服务体系。鼓励发展健康体检、健康咨询、健康文化、健康旅游、健身等多元化健康服务。积极提高医疗服务质量，优化医疗资源配置，取消社会对医疗服务运行的不合理限制，加快形成多元化的医疗服务运行模式。促进专业化、规范化护理服务的发展。全面发展中医药保健服务，推广科学规范的中医药保健知识和产品，提升中医药保健服务能力，创新中医药保健服务技术手段，丰富中医药保健服务产品类别。促进医疗机构与养老机构的合作，发展社区老年保健。支持发展医疗服务评估、卫生管理服务评估、卫生市场调查等第三方卫生服务调查评估机构，培育卫生服务产业集群。积极发展健康保险，丰富商业健康保险产品，发展多元化健康保险服务。

(3)养老服务。为满足日益增长的养老服务需求，应完善服务设施，强化服务标准，提高养老服务体系建设水平。鼓励养老服务及相关产业的整合和创新，推动养老服务在基本生活护理、康复护理、精神慰藉、文化服务、急救和临终关怀领域的发展。积极运用网络信息技术，发展急救电话、健康咨询、商品采购等适合老年人的服务，创新居家养老服务模式，完善居家养老服务体系。加快老年护理队伍建设，加强员工职业教育和培训。大力发展老年教育，支持各类老年大学等教育机构发展，扩大老年教育资源供给，促进教育与教育相结合。鼓励专业养老机构发挥自身优势，培养和引导社区养老服务组织和人员。引导社会力量组织养老机构，鼓励社会资本通过公共建设和私人建设进入养老服务业，鼓励境外资本投资养老服务业。鼓励探索创新，积极发展符合农村实际需要的养老服务。

(4)旅游服务。以游客需求为导向，丰富旅游产品，改善市场环境，推动旅游服务向观光、休闲、度假转变，提升旅游文化内涵和附加值。大力发展红色旅游，加强革命传统教育，弘扬民族精神。突出农村特色，充分发挥农业的多功能性，开发一批形式多样、特色鲜明的农村旅游产品。进一步推进集观光、度假、休闲、娱乐和海洋运动为一体的滨海旅游和海岛旅游。丰富老年旅游服务供给，积极开发多层次、多样化的老年休闲健康度假产品。引导健康旅游消费模式，积极发展休闲度假旅游、研究旅游和工业旅游，促进体育、竞赛表演、健身休闲和旅游活动的融合发展。为适应轿车、自驾汽车、游船、游艇等新型旅游业态的发展需要，应合理规划配套设施建设和基地布局。开发线上线下旅游服务产品，推广个性化旅游服务，满足个人需求，深化旅游体验。发展特色旅游线路，加强国际营销，积极发展入境旅游。加强反映民俗、历史、区位等文化内涵的旅游纪念品创意设计，推进中国旅游商品品牌建设。

(5)体育服务。大力推进群众体育和竞技体育协调发展，促进体育市场繁荣有序，加快形成门类齐全、结构合理的体育服务体系。着力培育健身休闲、竞赛表演、场馆服务和中介培训等体育服务，推进体育与休闲的融合，促进体育旅游、体育媒体、体育会展等相关业态的融合发展。以足球、篮球、排球为切入点，加快发展大众化、高关注度、大市场的空空间体育。以举办2022年冬奥会为契机，全面提高冰雪运动的普及程度和产业发展水平。大力普及健身跑步、自行车、登山等运动，促进大众体育的发展。提高健身教练和体育经纪人的专业水平和管理规范，加强行业自律。推动专业赛事发展，丰富业余赛事，探索和完善赛事市场开发和运营模式，实施品牌战略，打造一批国际和区域品牌赛事。在条件允许的情况下，自然和人文资源可以用来举办汽车拉力赛和越野赛等体育比赛。推进体育产业联络点工作，培育一批符合市场规律的竞技体育产业基地。鼓励竞技体育企业、竞技品牌和竞技体育“走出去”。

(6)文化服务。着力提升文化服务内涵和质量，推动文化创意、设计服务等新型服务业发展，大力推进与相关产业的融合发展，不断满足人民群众日益增长的文化服务需求。积极发展具有民族特色和地方特色的传统文化艺术，鼓励创作思想性、艺术性、观赏性和大众化的优秀文化服务产品。加快发展数字内容产业，推进文化服务产品生产、传播和消费的数字化和网络化进程，促进动漫、游戏等产业优化升级。进一步推进优秀新闻出版项目，鼓励创作和生产国家原创网络出版产品和优秀原创网络文学作品，优化新闻出版产业基地布局。积极发展移动多媒体广播电视、网络广播电视等新媒体和新形式。促进传统媒体和新兴媒体的融合发展，增强先进文化在网络传播中的吸引力。完善文化产业国际交流和交易平台，提升文化产业国际化水平和市场竞争力。

(七)法律服务。加强民生领域法律服务，推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设。大力发展律师、公证员、司法鉴定等法律服务，推进法律服务专业化和专业化。提高基层和普通民众的法律服务能力，加强对弱势群体的法律服务，加大对老年人、妇女和儿童法律援助和服务的支持力度。支持中小法律服务机构发展和法律服务方式创新。统筹城乡和区域法律服务资源，建立鼓励法律服务人才跨区域流动的机制。加快发展社会律师和企业律师，建设优势互补、结构合理的社会律师、社会律师和企业律师等律师队伍。规范法律服务秩序和服务行为，完善职业评价制度、诚信执业制度和违法执业惩戒制度。加强涉外法律服务，重点培养一批熟悉国际法律规则、擅长处理涉外法律事务的律师，打造一批具有国际竞争力和影响力的律师事务所。完善法律服务执业权利保护机制，优化法律服务发展环境。

(八)批发和零售服务。优化城市流通网络，畅通农村贸易渠道，加强现代批发零售服务体系建设。合理规划城乡流通基础设施布局，鼓励发展商贸综合服务中心、农产品批发市场、集贸市场、重要商品储备设施、大型物流(仓储)配送中心、农村邮政物流设施、快递邮件配送中心、农产品冷链物流设施。推动各类批发市场等传统商贸流通企业商业模式转型，利用互联网等先进信息技术进行升级改造。充分发挥实体店的服务和体验优势，与网上企业开展深度合作。鼓励发展绿色商场，提高绿色商品供应水平。大力发展社区商业，引导便利店等业态进入社区，规范和拓展收费、收货等便利服务。积极发展冷链物流、仓储配送一体化等新型物流服务模式，推广使用智能包裹柜和智能快件箱。按照有关法律、行政法规的规定，加强关系国计民生和人民生命安全的商品流通准入管理，完善准入、监管、退出全过程管理机制。

(9)住宿和餐饮服务。强化服务民生的基本功能，形成以大众市场为主体、适应多层次、多样化消费需求的住宿餐饮业发展新格局。积极发展绿色酒店、主题酒店、客栈和寄宿家庭、短租公寓、长期租赁公寓、有机餐厅、快餐团体餐、特色餐厅、农家书屋等满足广大人民群众消费需求的细分业态。大力推进住宿餐饮业连锁和品牌发展，提高住宿餐饮服务的文化品位和绿色安全水平。推动住宿餐饮企业开展电子商务，实现线上线下互动发展，推动营销模式和服务模式创新。鼓励发展配套设施和服务体系，支持预订平台、中央厨房、餐饮配送、食品安全等传统产业升级。

(十)教育培训服务。以提高生活服务质量为核心，发展多种形式的教育培训服务，促进职业培训的集约化发展、内涵化发展、一体化发展和特色化发展。广泛开展城乡社区教育，整合社区各类教育培训资源，引进行业组织参与社区教育项目，为社区居民提供人文艺术、科技、幼儿教育、养老保健、生活休闲、职业技能等教育服务。，规范发展秩序。大力加强各类人才培养，创新人才培养模式，坚持产教结合、校企合作、工学结合，加强专业人才培养。加快教育培训信息化建设，发展远程教育培训，推进数字资源共建共享。鼓励发展股份制和混合所有制职业院校，允许资金、知识、技术、管理等要素参与办学。建立家庭、养老、医疗、社区教育、老年教育等生活服务示范实训基地或体验基地，提升行业整体服务水平。逐步形成以政府为主导、职业院校和各类培训机构为主体、企业充分参与的现代职业教育体系和终身职业培训体系。

在加快上述重点领域发展的同时，还要加强对生活服务业其他领域的引导和支持，鼓励探索和创新，营造包容氛围，促进生活服务业一体化发展，规范发展，增加服务供给，丰富服务类型，提高发展水平。

第三，政策措施

围绕激发生活服务企业活力、保障居民安全消费，加快完善体制机制，注重加强政策引导和支持，营造良好市场环境，促进生活服务业加快发展。

(1)深化改革开放。

优化开发环境。建立全国统一、开放、竞争、有序的服务市场，采取有效措施，有效消除行政垄断、行业垄断和地方保护，清理和废止生活服务业中阻碍全国统一市场形成和公平竞争的各种法规和做法。进一步深化投融资体制改革，鼓励和引导各类社会资本投资生活服务业。进一步推进行政审批制度改革，简化审批流程，取消不合理的前置审批项目，加强事后监管。取消商业和群众体育赛事的审批。完善和落实对各类所有制经济统一适用的制度和政策，有效解决产业发展过程中的不平等问题，促进公平发展。支持各地放宽对新注册生活服务企业注册条件的限制，为创业提供便捷的工商注册服务。积极探索适合生活服务业特点的未开封企业和无债权债务企业简易注销制度，建立有序的市场退出机制。

扩大面向市场的服务供给。积极稳妥推进教育、文化、卫生、体育等事业单位分类改革，逐步将从事生产经营活动的事业单位转制为企业，规范转制程序，完善转制政策，鼓励其提供更多符合市场需求的生活服务。加快生活服务行业协会商会与行政机关脱钩，推动服务重心向企业、行业和市场转移，提升专业服务水平。创建国家服务创新交易中心，加快创新成果转化和产业化。总结推广全国服务业综合改革试点经验，适应新形势新要求，开展新一轮试点示范工作，力争在一些重点难点问题上取得突破。稳步推进电子商务向农村综合示范转化。开展刺激城乡居民文化消费试点工作，推进文化消费数字化和网络化发展。

提高国际发展水平。统一国内外法律法规，促进文化、卫生、养老等生活服务有序开放，提高外商投资便利性，探索实施入境前国民待遇加负面清单管理模式。支持合格的生活服务企业“走出去”，完善支持生活服务企业“走出去”的服务平台，提升知名度和美誉度，打造具有国际影响力的服务品牌。鼓励中国老字号服务企业利用品牌效应，推动中药、中餐等行业开拓国际市场。强化境外投资环境和投资项目评估服务功能，为境外投资企业提供法律、会计、税务、信息、金融、管理等专业服务。

(二)改善消费环境。

营造全社会齐心协力改善消费环境的良好氛围，形成企业标准化、行业自律、政府监管、社会监督的多元治理格局。鼓励弹性工作制和非高峰休假，强化实施带薪休假制度的责任，并将其作为劳动监察和员工权益保护的重要内容。推进生活服务业企业信用信息共享，将相关信用信息纳入全国企业信用信息公示系统，建立和完善全国统一的信用信息共享和交流平台，对失信行为实施联合处罚，逐步形成以诚信为核心的生活服务业监管体系。深入开展价格诚信、质量诚信、计量诚信、文明经营等活动，加强环保、质检、工商、安全监管等部门的行政执法，完善食品药品、消费品等产品质量监督检验体系。严厉打击乱涨价、乱收费、价格欺诈、制售假冒伪劣商品、计量欺诈等违法犯罪行为，依法查处垄断和不正当竞争行为，规范服务市场秩序。完善网上商品和服务的质量保证、损害赔偿、风险监控、网上抽查、溯源、属地调查和信用管理制度，引入第三方检测认证机制，有效保护消费者合法权益。

(3)加强基础设施建设。

适应消费结构升级的需要，加大社会投资引导，改造升级旧的城市生活服务基础设施，弥补农村生活服务基础设施的不足，提高生活服务基础设施的自动化、智能化和互联互通水平，提高服务城乡的基础设施网络覆盖率，以健全高效的基础设施体系支持生活服务产业加快发展和结构升级。尽快组织实施旅游休闲、教育、文化、体育、老年保健和家政等领域的一系列重大项目。改善城市生活服务业发展的基础条件，鼓励社会资本参与大中城市停车场和立体停车库建设。在满足城市规划的前提下，充分利用地下空房资源，同时在规划建设地铁的城市中扩建地下空房，发展购物、餐饮、休闲等便捷生活服务。协调体育设施的建设规划和合理利用，促进企事业单位和学校体育场馆向社会开放。

(4)完善质量标准体系。

提高质量保证水平。完善以质量管理体系、信用体系、监管体系和监控体系为核心的服务质量管理体系。规范服务质量分级管理，加强质量信用体系建设，完善服务质量社会监督平台。加强认证认可体系建设，创新评估技术，完善生活服务业重点领域认证认可体系。提高质量发展指标，如每万人的客户满意度和投诉率。加快实施服务质量提升工程和监测基础设施工程，规范集贸市场、餐饮业和商品超市的计量行为，完善涉及人身健康和财产安全的商品检验体系和产品质量监管体系。实施服务标杆计划，充分发挥中国服务企业质量奖的导向作用。

完善标准体系。制定并实施国家服务业标准计划和年度计划。实施服务标准体系建设项目，加快制定家政、养老、卫生、体育、文化、旅游等领域的关键标准。提高居住(小)区配套公共设施的规划标准，为生活服务业相关设施的建设、管理和服务提供依据。积极培养生活服务业标准化工作的技术团队。继续开展全国服务业标准化试点，总结推广经验。

(五)加大财政、税收、金融、价格和土地政策的引导和支持力度。

创新财税政策。适时推进“营改增”改革，研究将尚未试点的生活服务业纳入改革范围。科学设计生活服务业“营改增”改革方案，合理设定生活服务业增值税税率。充分发挥金融资金的导向作用，创新金融资金使用方式，大力推进政府与社会资本合作(ppp)模式，运用股权投资、产业基金等市场化融资手段支持生活服务业发展。按照有关规定，对免费或者低收费的公共体育设施给予财政补贴。推动政府购买服务，鼓励符合条件的地区购买养老、医疗、体育、文化、社区等服务，扩大市场需求。

拓宽融资渠道。支持符合条件的寿险企业上市融资和发行债券。鼓励金融机构拓宽对寿险服务企业的抵押贷款和质押贷款的种类和范围。鼓励商业银行在商业自愿、合法合规、风险可控的前提下，通过知识产权质押、仓单质押、信用保险单质押、股权质押、保理等多种方式开展金融服务。发展融资性担保机构，通过信用增级提高资金使用效率，增强生活服务业的借贷能力。探索建立保险产品保护机制，鼓励保险机构开展产品创新和服务创新。积极稳妥扩大消费信贷，推动消费金融公司走向全国。完善支付结算网络体系，加强农村和边远落后地区支付结算基础设施建设。

完善价格机制。在实行峰谷电价的地区，商业、仓储等不适合非高峰运行的服务业，应研究实行商业平均电价，由服务企业自行实施。深化景区门票价格改革，维护旅游市场秩序。研究完善刷卡费用定价机制，进一步降低餐饮等行业整体刷卡费用支出。

完善土地政策。各地要在生活服务业发展规划中发挥引导作用，在地方土地利用总体规划和年度土地利用计划中充分考虑生活服务业设施建设用地，并给予优先安排。继续加强养老、卫生、家庭等生活服务业土地利用政策的实施。

(6)促进专业发展。

生活服务业的相关主管部门应当制定相应领域的专业发展规划。鼓励高等院校和中等职业学校增设家庭、养老、卫生等生活服务行业相关专业，扩大人才培养规模。鼓励高等院校和职业院校与互联网公司合作，探索网上和网下教育资源职业教育培训服务的新途径。依托各类职业院校和职业技能培训机构，加强培训基地建设，对家政服务员、老年护理人员、病人服务员等家政服务人员进行专项培训。鼓励员工参与依法设立的职业技能鉴定或特殊职业能力评估。通过初步职业技能鉴定并取得相应等级职业资格证书或特殊职业能力证书的，按规定给予一次性职业技能鉴定补贴。鼓励和规范家政服务企业以员工制形式提供管理和服务，实行统一标准、统一培训、统一管理。

(七)建立健全法律法规和统计制度。

完善生活服务业法律法规，研究制定文化产业促进法，启动服务业质量管理立法研究。加强知识产权保护的立法和实施，加强专利、商标、版权等无形资产的开发和保护。在国民经济行业分类的基础上，抓紧研究制定生活服务业及其重点领域的统计分类，完善统计体系和指标体系，明确相关部门的统计任务。建立和完善跨部门信息共享机制，逐步建立生活服务业定期信息发布系统。

各地区、各部门要充分认识加快发展生活服务业的重要意义，把加快发展生活服务业作为提高人民生活水平、促进消费结构升级和拉动经济增长的重要任务，采取有效措施，加大支持力度，实现生产性服务业和生活服务业并重，现代服务业和传统服务业并举，使服务业成为经济社会可持续发展的新引擎。地方各级人民政府要加强组织领导，结合本地实际，尽快研究制定加快发展生活服务业的实施方案。国务院有关部门要围绕发展生活服务业的主要目标和任务，抓紧制定配套政策措施，组织实施一批重大项目，为加快发展生活服务业创造有利条件。发展改革委会同有关部门抓紧研究建立服务业部际联席会议制度，充分发挥专家咨询委员会的作用，进一步加强政策指导和监督检查，重大情况和问题及时向国务院报告。

附件:政策和措施司

国务院办公厅

2015年11月19日

(稿件来源:中国政府网)

关闭旧品牌的保护和推广